Kiedy wymeldowanie z pobytu stałego jest uzasadnione

Na obowiązek meldunkowy składają się trzy elementy: zameldowanie się w miejscu pobytu stałego lub czasowego, wymeldowanie się z takiego pobytu oraz zgłoszenie wyjazdu i powrotu z wyjazdu poza granice RP.

Obowiązek meldunkowy ciąży na osobie opuszczającej miejsce dotychczasowego pobytu (art. 33 ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności – dalej: ustawa). Gdy obowiązek ten nie zostanie dobrowolnie zrealizowany, wówczas na podstawie art. 35 ustawy organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek uprawnionego podmiotu (właściciela lub podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu) decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu. W tym samym bowiem czasie, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy, można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego lub czasowego (zob. też wyrok NSA z 1 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 739/07).

Faktyczne przebywanie i zamiar

Pobytem stałym – zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy – jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Na pojęcie zamieszkiwania składają się zatem dwa elementy, tj. faktyczne przebywanie i zamiar. Opuszczenie miejsca pobytu stałego cechować musi zatem zarówno element faktyczny, polegający na stałym nieprzebywaniu w mieszkaniu, jak i element wolicjonalny, łączony z dobrowolnością zmiany miejsca pobytu.

Dla zaistnienia przesłanki opuszczenia miejsca pobytu konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego (por. m.in. wyroki NSA z 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, oraz z 10 lutego 1989 r., sygn. akt SA/Wr 789/88).

Zamiar taki określa się na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Przez termin „zamiar" w przypadku opuszczenia miejsca pobytu należy rozumieć nie tylko wolę wewnętrzną, ale także wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Dla jego oceny istotne będzie ustalenie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę wewnętrzną zainteresowanego pozostawania w danym lokalu.

Do okoliczności takich należeć będą między innymi: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu (przebywanie w nim w sensie fizycznym, praca, nauka, odbieranie korespondencji, prowadzenie życia towarzyskiego – przyjmowanie znajomych), a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim (por. m.in. wyroki NSA z 18 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 613/00, z 28 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Rz 685/00, i z 6 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Sz 1278/00).

Działanie osób trzecich

Zadać sobie należy też pytanie, czy opuszczenie lokalu nie pozostaje w sprzeczności z wolą zainteresowanego, czy np. opuszczenie miejsca zamieszkania nie było spowodowane działaniem innych osób (por. m.in. wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd dotyczący dobrowolności i trwałości „opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu". Zgodnie z nim przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona, jeżeli ma ono charakter trwały i jest dobrowolne.

Jeżeli zatem strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego bądź uniemożliwiono jej dostęp do lokalu, np. przez wymianę zamków w drzwiach, to nie można uznać tego za opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu (por. np. wyroki NSA: z 17 marca 2003 r., sygn. akt V SA 2323/02; z 17 września 2003 r., sygn. akt V SA 402/03; z 3 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1784/99; z 21 marca 2001 r., sygn. akt V SA 2950/00).

Ważne

Za wymeldowaniem z miejsca pobytu stałego nie przemawia okoliczność zameldowania się w innym miejscu na pobyt czasowy. Na tle relacji pomiędzy pobytem czasowym a pobytem stałym w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że zameldowanie czasowe stanowi jedynie potwierdzenie dopełnienia nałożonych ustawą obowiązków w zakresie ewidencji meldunkowej.

Przywrócenie posiadania

Jednocześnie sądy administracyjne wielokrotnie wyjaśniały, że za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została przez dysponenta lokalu usunięta z lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (por. np. wyrok NSA z 26 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1244/05; wyrok WSA w Gdańsku z 5 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 945/14, WSA w Rzeszowie z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 994/14).

Jest to pogląd dominujący w orzecznictwie, ale niejedyny (por. np. orzeczenie NSA o sygn. akt II OSK 1031/13). W praktyce prawomocny wyrok sądu powszechnego przywracający posiadanie lokalu osobie bezprawnie z niego usuniętej oznacza niespełnienie przesłanek dobrowolności i trwałości opuszczenia lokalu. Z analogiczną sytuacją będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy podmiot uprawniony skorzystał z takich środków prawnych, a nie odniosły one zamierzonego skutku. Potwierdza to także stanowisko NSA, który skonstatował, że skorzystanie przez stronę we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu nie oznacza formalnego wystąpienia przez tę stronę o stosowną ochronę prawną do właściwych organów. Oznacza natomiast uzasadnione prawnie wystąpienie, w wyniku którego właściwe organy uznają, bądź nie, możliwość powrotu tej osoby do lokalu i ewentualnie uznałyby za bezprawne działanie dysponenta lokalu usuwające z niego osobę zameldowaną.

Na marginesie wskazać należy, iż sytuacje zajęcia lokalu na kilka (kilkanaście) dni w sposób siłowy nie spowodują spełnienia przesłanek samoistnego posiadania nieruchomości. W takich sytuacjach nie można uznać, że doszło do ponownego zamieszkania w lokalu, niezależnie od tego, czy osoba zajmująca lokal w takim trybie miała rzeczywisty zamiar zamieszkania w nim na stałe czy chciała tylko, aby wypełnione zostały konieczne przesłanki zameldowania tam. Nie można bowiem przyjąć, że konfliktowe wspólne zamieszkiwanie, które nastąpiło w konsekwencji naruszenia posiadania, zrodziło stan posiadania w rozumieniu art. 344 § 1 k.c., korzystający z ochrony posesoryjnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 2 grudnia 2008 r., sygn. akt 313/08).

Brak dobrowolności nie zawsze jest jednak przeszkodą do wymeldowania. Typowym przykładem jest eksmisja osoby zamieszkałej w lokalu na podstawie wyroku sądu wykonanego przez komornika. Dochodzi wówczas do przymusowego opuszczenia miejsca pobytu o charakterze najczęściej trwałym, skutkujące powstaniem obowiązku wymeldowania. Opuszczenie lokalu wskutek wykonania wyroku eksmisyjnego jest opuszczeniem lokalu uzasadniającym decyzję o wymeldowaniu osoby eksmitowanej (por. np. wyroki NSA z: 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 526/11, i z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1515/10, wyrok WSA w Łodzi z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 4/13).

Wyjazd za granicę

Osobną kategorię spraw o wymeldowanie stanowią sprawy związane z przebywaniem poza lokalem w związku ze szczególnymi okolicznościami mającymi charakter obiektywny lub wynikającymi z okoliczności zewnętrznych.

Przede wszystkim należy tutaj wskazać na fakt opuszczenia lokalu na skutek wyjazdu za granicę. W orzecznictwie przyjmuje się, że sam fakt pobytu za granicą nie jest równoznaczny z opuszczeniem dotychczasowego miejsca pobytu stałego uzasadniającym wymeldowanie, gdyż musi on być połączony z trwałą i dobrowolną rezygnacją z dotychczasowego miejsca pobytu stałego (por. wyroki NSA z: 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 756/10; z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 302/05). Tym bardziej będzie to uzasadnione, jeżeli wyjazd ma charakter zarobkowy. W każdym przypadku obowiązkiem organu jest zbadanie, czy wyjeżdżający deklaruje chęć powrotu do lokalu, czy też np. korzysta ze spornego mieszkania w czasie swoich pobytów w kraju, czy w lokalu pozostawił swoje rzeczy. Dla spełnienia przesłanek wymeldowania nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt zaniechania wykonania obowiązku – wynikającego z przepisów ustawy – zgłoszenia wyjazdu za granicę.

Pobyt w placówce opiekuńczej...

Podobnie o braku przesłanek wymeldowania mówić można w sytuacji przybywania osoby zainteresowanej np. w placówce opiekuńczo-wychowawczej czy też w zakładzie psychiatrycznym w związku z podejmowanym leczeniem. W tych dwóch przypadkach, o ile mamy do czynienia z umieszczeniem osoby w tych zakładach wskutek wyroku sądu, nie można mówić o trwałym i dobrowolnym opuszczeniu dotychczasowego miejsca zamieszkania.

We wzmiankowanych sytuacjach pobyt poza lokalem spowodowany jest okolicznościami obiektywnymi, a nie wolą samej zainteresowanej osoby. W sposób jednoznaczny przesądził to już NSA, który w swoich orzeczeniach jednoznacznie stwierdza, że przebywanie poza miejscem stałego zameldowania ze względów rodzinnych, np. w związku z pobytem w schroniskach dla nieletnich i zakładach wychowawczych, nie może być uznane za dobrowolne opuszczenie lokalu (np. wyrok z 18 grudnia 2002 r., sygn. akt V SA 935/02). Warto przy tym zauważyć, iż przebywanie osoby zainteresowanej poza miejscem stałego zameldowania już po uzyskaniu przez nią pełnoletności również nie może stanowić okoliczności przesądzającej o spełnieniu przesłanek wymeldowania (wyrok WSA w Łodzi z 13 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 460/07). Jak bowiem w realiach sprawy skonstatował sąd, dalszy pobyt zainteresowanej poza miejscem jej stałego zameldowania spowodowany jest kontynuowaniem nauki w ośrodku szkolno-wychowawczym. Inaczej jest natomiast w przypadku opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę małoletnią, będącego następstwem orzeczenia sądu rodzinnego o umieszczeniu jej w rodzinie zastępczej. Uznać należy je za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu, co stanowi przesłankę wymeldowania z dotychczasowego miejsca pobytu (wyrok WSA w Olsztynie z 1 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Ol 491/14).

Ważne

Miejscem zamieszkania dzieci pozostających pod władzą rodzicielską lub osób pozostających pod opieką jest odpowiednio miejsce zamieszkania rodziców lub opiekuna (art. 27 k.c.; także wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 597/07). Zgłoszenie urodzenia dziecka dokonane we właściwym urzędzie stanu cywilnego zastępuje zameldowanie. Datą zameldowania dziecka jest data sporządzenia aktu urodzenia. Zameldowania dokonuje organ gminy właściwy ze względu na miejsce pobytu stałego matki dziecka lub tego z rodziców, u którego dziecko faktycznie przebywa (art. 29 ustawy).

...i w zakładzie karnym

Niejednoznaczne jest wymeldowanie osób przebywających w zakładach karnych. W orzecznictwie przyjmuje się generalnie, że w przypadku zmiany miejsca pobytu spowodowanej pobytem w zakładzie karnym nie wymaga się dobrowolności opuszczenia miejsca zamieszkania, co jest zrozumiałe, gdyż zmianie tej nie towarzyszy dobrowolność. Opuszczenie lokalu w tym przypadku jest zdarzeniem spowodowanym i zawinionym przez osobę pozbawioną wolności (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1396/08; z 19 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2143/10).

Również trwałość opuszczenia nie zależy wyłącznie od długości kary pozbawienia wolności, aczkolwiek jej najwyższy wymiar w zasadzie przesądza o definitywności opuszczenia miejsca pobytu. Decydujące jest natomiast to, gdzie dana osoba ma swoje centrum życiowe, jaką utrzymuje więź (kontakt) z lokalem i osobami w nim zamieszkującymi.

Nie jest zatem wykluczone, że osoba pozbawiona wolności utrzymuje taki kontakt z lokalem mieszkalnym, w którym jest zameldowana na pobyt stały, że nie można przyjąć domniemania trwałego opuszczenia lokalu. Utrzymywanie tego kontaktu powinno przybrać takie formy zachowania się, jak pokrywanie opłat związanych z utrzymaniem lokalu, podejmowanie działań mających na celu zapewnienie utrzymywania lokalu w niezbędnym porządku czy stanie technicznym, podejmowanie starań o utrzymanie lub uzyskanie tytułu do posiadania lokalu, uzewnętrznianie woli powrotu do lokalu przed wszczęciem postępowania o wymeldowanie. Bez tych zachowań nie można przyjąć, że osoba nie opuściła miejsca pobytu stałego (por. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2556/12).

Ważne

Przesłankę opuszczenia lokalu będzie można uznać za wypełnioną, gdy osoba zainteresowana opuściła lokal w sposób trwały ze względu na ukrywanie się przed wymiarem sprawiedliwości. Nie można bowiem wywodzić dla osoby pozytywnych skutków z faktu ukrywania się przed organami ścigania. Skoro osoba ukrywa się przed organami ścigania i opuściła lokal, to opuszczenie to należy traktować jako dobrowolne (zob. wyroki NSA: z 8 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 916/06; z 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt 1607/07).

Stan techniczny budynku

Przyczyną wymeldowania na skutek okoliczności obiektywnych może być sytuacja, gdy opuszczenie lokalu następuje na skutek złego stanu technicznego budynku uniemożliwiającego zamieszkanie w nim (np. brak podstawowych mediów, mebli) lub z uwagi na rozbiórkę budynku (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 644/13). W wielu przypadkach nawet przymusowe opuszczenie lokalu będzie uzasadniało wymeldowanie danej osoby z pobytu stałego w tym lokalu, gdyż zostanie spełniona przesłanka ustawowa wymeldowania, to jest opuszczenie miejsca pobytu stałego.

Pamiętać bowiem należy, iż zameldowanie jest ściśle powiązane z konkretnym miejscem, w którym osoba zameldowana koncentruje w sposób faktyczny swe życiowe interesy. Sformułowanie „miejsce" pobytu należy odnieść do konkretnego miejsca – lokalu czy nieruchomości, a adres tego miejsca służy do skonkretyzowania i oznaczenia tego lokalu czy nieruchomości.

Wykazanie interesu prawnego

Na koniec kilka uwag dotyczących kwestii proceduralnych. Po pierwsze, pewne wątpliwości budzi określenie statusu strony postępowania o wymeldowanie. Co do zasady podstawową przesłanką uzyskania statusu strony jest posiadanie interesu prawnego, czyli ustalenie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Co istotne, tak rozumiany interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, ale również z prawa cywilnego.

Jak wskazał NSA w wyroku z 16 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 106/06, w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wymeldowanie interes prawny wnioskodawcy wywodzi się najczęściej z przysługującego mu prawa do nieruchomości o charakterze rzeczowym, tj. prawa własności, użytkowania wieczystego czy spółdzielczych praw do lokalu. W uchwale z 5 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 1/11, NSA stwierdził, że osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu o wymeldowanie z tego lokalu. Treść interesu prawnego składającego się na pojęcie strony sąd wywiódł z praw jednostki zawartych w Konstytucji RP oraz z przepisów kodeksu cywilnego regulujących treść i wykonywanie prawa własności.

Zauważyć jednakże należy, iż sam fakt pozostawania współwłaścicielem lokalu nie jest przeszkodą do wydania decyzji o wymeldowaniu współwłaściciela, nawet w sytuacji, gdy osoba ta lokalu nie opuściła dobrowolnie (wyrok WSA w Gliwicach z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 372/14). Jak wyjaśnił sąd, lokal mieszkalny może być przedmiotem własności (współwłasności) i posiadania, co nie jest równoznaczne z faktem zamieszkiwania w nim. O ile jednak lokal można posiadać bez zamieszkiwania, o tyle nie można mieszkać w lokalu, którego się nie posiada, a w stanie faktycznym sprawy współwłaściciel w lokalu faktycznie nie zamieszkiwał.

Gromadzenie materiału dowodowego

Kwestie proceduralne to także tryb i sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, które mogą wpłynąć na legalność postępowania, stając się przyczyną uchylenia decyzji przez sąd.

Dla ustalenia przesłanek wymeldowania bardzo istotne jest odpowiednie zgromadzenie materiału dowodowego, którego istotną część stanowią niejednokrotnie zeznania świadków. W tym przedmiocie pamiętać należy o obowiązku pouczenia świadka przed odebraniem od niego zeznań o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 k.p.a.). Adnotacja o pouczeniu świadka o odpowiedzialności karnej nie może znaleźć się na końcu protokołu przesłuchania. Pomijam już sytuację, gdy organ w ogóle nie sporządził protokołu z przesłuchania świadków lub sporządził na okoliczność przesłuchania świadka „oświadczenie", co całkowicie dyskwalifikowało takie dowody – nie mają one wtedy charakteru dowodu z zeznań świadków w rozumieniu art. 83 k.p.a. Zauważyć ponadto należy, że procedura administracyjna nie przewiduje „zbiorczego" przesłuchania świadków.

Zwrócić trzeba także uwagę, że przepisy k.p.a. rozróżniają dowód z przesłuchania świadków (art. 83 k.p.a.) czy stron (art. 86 k.p.a.) i składanie przez stronę wyjaśnień (art. 95 k.p.a.), których kodeks nie zalicza do dowodów. Przepis art. 86 stanowi przy tym, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej w celu ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Przesłuchanie strony jest zatem możliwe dopiero w sytuacji, gdy organ ustalił stan faktyczny sprawy za pomocą innych środków dowodowych i wciąż istnieją w sprawie niewyjaśnione fakty istotne dla jej rozstrzygnięcia.

Jest to zatem dowód o charakterze posiłkowym. Wprawdzie art. 86 k.p.a. mówi o możności przesłuchania strony, ale powinien być interpretowany jako przepis dozwalający na przesłuchanie strony dopiero po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Nie jest zatem dopuszczalne przesłuchanie strony postępowania już na wstępnym etapie postępowania (por. wyrok NSA z 19 maja 1998 r., sygn. akt II SA 316/98).

Ponadto ewentualne sytuacje odmowy przesłuchania świadka, czyli pominięcie przez organ dowodu w sprawie, zawsze winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ obowiązany jest bowiem rozpatrzyć wszystkie dowody w ich wzajemnej łączności, nie zaś każdy dowód z osobna, a swoją ocenę przedstawić w uzasadnieniu decyzji. Organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu, uznając, że nie wniesie on do sprawy istotnych okoliczności.