Wady w uchwałach dotacyjnych dotyczących ochrony zabytków

Jednostki samorządu terytorialnego (jst) mogą przekazywać dotacje na różne cele. Jednym z nich są zabytki wpisane do rejestru. Podstawą prawną przekazywania tych dotacji jest art. 81 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej uooz). Stanowi on, że: „W trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale."

Konieczne dwie uchwały

Na podstawie powyższej delegacji ustawowej organy stanowiące jst, powiny zatem określić zasady przyznawania dotacji dla wszystkich podmiotów spełniających warunki określone w ww. ustawie. Jednak wybór konkretnych beneficjentów dotacji winien zostać dokonany również przez organy stanowiące, ale może to nastąpić tylko w oparciu o zasady określone przez ten organ w odrębnej uchwale. Zatem, aby udzielić takiej dotacji określonemu podmiotowi wymagane są dwie uchwały organu stanowiącego, np. w gminie – rady gminy.

Na kanwie stosownych regulacji prawnych ww. ustawy, a zasadniczo w oparciu o ww. art. 81 ust. 1 uooz, jednostki samorządu terytorialnego przyjmują uchwały dotacyjne, które często zawierają różne wady prawne. Katalog tych wad jest zróżnicowany, niektóre są mniejszej, inne większej wagi. Postaram się w tym tekście przybliżyć niektóre z częstych naruszeń stwierdzanych przez regionalne izby obrachunkowe w trakcie prowadzonych postępowań nadzorczych.

Zabytek czy układ urbanistyczny

W jst pojawiają się problemy interpretacyjne związane z treścią art. 81 uooz, dotyczące ustalenia możliwego zakresu dotowania w uchwale dotacyjnej. W praktyce chodzi o to, czy dotacja może być tylko na prace przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, czy również na prace przy obiektach (budynkach) niemających statusu takiego zabytku ale położonych w tzw. układzie urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków. Dla oceny przywołanej problematyki kluczowe znaczenie ma wspomniany wyżej art. 81 ust. 1 uooz. W kontekście zaś wyżej wspomnianej regulacji i oceny dopuszczalności przeznaczenia dotacji na remont elewacji obiektów niebędących zabytkami ale położonych w układzie urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków, pomocnicze znaczenie może mieć m.in. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 27 kwietnia 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2551/15):

Z orzecznictwa

„Zasadnicze znaczenie w sprawie ma to, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, budynek niebędący zabytkiem, położony na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków – nie staje się z mocy prawa zabytkiem. Jak słusznie podniesiono w skardze, wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu, czyli zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Objęcie ochroną i opieką układu urbanistycznego, o czym mowa w art. 6 ust. 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – ochronie i opiece podlega „układ urbanistyczny" – nie oznacza, że ochrona ta rozciąga się automatycznie na poszczególne elementy tego układu, skoro ustawodawca stanowi, że ochronie podlega "układ urbanistyczny", czyli pewien obszar. Nie oznacza to więc, że wszystkie elementy tego obszaru posiadają zabytkowe cechy uzasadniające indywidualny wpis do rejestru zabytków." – sygn. akt VII SA/Wa 2551/15

Również z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2013 r. (sygn. akt II OSK 2680/11) wynika, że położenie określonej nieruchomości na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, nie oznacza, że ta nieruchomość uzyskuje status zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Zatem, na podstawie ww. regulacji prawnych oraz orzecznictwa sądowego przyjąć należy, że nie jest prawnie dopuszczalne przeznaczanie dotacji celowej na remont elewacji nieruchomości (obiektów), niewpisanych do rejestru zabytków, a położonych w układzie urbanistycznym, który został wpisany do rejestru zabytków. Oznacza to, że sam fakt położenia danej nieruchomości (obiektu) we wspomnianym układzie urbanistycznym, nie determinuje statusu prawnego tej nieruchomości, jako zabytku wpisanego do rejestru.

Wpis do ewidencji gminnej

Zakresowo powiązanym problem jest kwestia możliwości wprowadzenia zapisu w uchwale dotacyjnej o udzielaniu dotacji na prace przy obiektach, które nie są wpisane do rejestru zabytków, lecz jedynie do innych ewidencji np. gminnych. Warto tu przypomnieć, że ochronie prawnej na mocy art. 7 pkt 1 uooz, podlegają jedynie zabytki wpisane do rejestru zabytków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 163/07).

Z kolei, prawną ochronę zabytków w rozumieniu ww. ustawy, wiązać należy przedmiotowo m.in. z ostateczną decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków o wpisie zabytku do rejestru zabytków. Zgodnie zaś z art. 8 uooz, rejestr zabytków dla zabytków znajdujących się na terenie województwa prowadzi wojewódzki konserwator zabytków. Odnosząc ww. regulacje prawne do art. 81 ust. 1 uooz przyjąć należy, że przyznanie dotacji na zabytki, które nie są wpisane do rejestru zabytków, a jedynie do gminnej ewidencji zabytków nie jest prawnie dopuszczalne, bowiem pozostaje w sprzeczności z ww. przepisem (por. np. Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z 26 lipca 2010 r. znak 16/36/2010).

W tym zakresie warto również przywołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z wyroku z 26 października 20111 r. (sygn. akt I SA/Ke 470/11). Wskazano tam m.in., że: "(....) wykaz zabytków (ewidencja) jest pojęciem szerszym niż rejestr zabytków, jednak fakt ten potwierdza jedynie stanowisko, że wpisanie zabytku do ewidencji zabytków nie jest jednoznaczne z wpisaniem go do rejestru zabytków. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Kościół pod wezwaniem Świętej Trójcy w miejscowości F. jest zabytkiem nieruchomym i znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, natomiast nie jest wpisany do rejestru zabytków województwa Ś., co stanowi bezwzględny warunek podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w przedmiocie udzielenia dotacji na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami" [podkreślenie RIO].

Zatem, w oparciu o ww. argumentację przyjąć należy, że nie jest prawnie dopuszczalne przeznaczanie dotacji celowej na remont elewacji nieruchomości (obiektów), znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków położonych poza układem urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków i nie znajdujących się w rejestrze zabytków.

Stanowiska i opinie

Częstym problemem pojawiającym się w procedurze legislacyjnej dotyczącej uchwał dotacyjnych, jest kwestia powinności uzyskiwania w jej toku stanowisk i opinii wydawanych przez różne instytucje państwowe, w tym Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (pomoc de minims, pomoc publiczna). W tym zakresie głównym czynnikiem determinującym te obowiązki, będą stosowne zapisy uchwały dotacyjnej przewidujące możliwość udzielania dotacji również dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. W przypadku, gdy w uchwale znajdą się tacy beneficjenci, oznaczać to może, że z ich punktu widzenia dotacje mogą one stanowić pomoc publiczną lub pomoc de minimis, o której mowa w ustawie z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Tak więc, ich udzielenie powinno uwzględniać warunki dopuszczalności tej pomocy określone w przepisach prawa Unii Europejskiej, a w szczególności przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis.

W odniesieniu do wspomnianych uchwał dotacyjnych, należy zatem spełnić wymogi proceduralne określone w art. 7 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, zgodnie z którymi projekt uchwały przewidującej udzielenie pomocy de minimis powinien zostać przedłożony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Prezes Urzędu w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy (art. 7 ust. 3 ustawy), które organy jst powinny uwzględniać podejmując uchwałę dotyczącą udzielenia pomocy de minimis.

Podkreślić trzeba, że wyżej wymieniony obowiązek przedkładania stosownego projektu uchwały przewidującego udzielenie pomocy de minimis Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, stanowi, jeden z elementów procedury podejmowania uchwały w ww. zakresie przedmiotowym. Takie stanowisko prezentuje m.in. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku w uchwale z 2 czerwca 2016 r. znak 140/p123/D/16. Natomiast niezachowanie ww. wymogu, kończy się stwierdzeniem nieważności uchwały dotacyjnej przez organ nadzoru, którym w tym przypadku jest regionalna izba obrachunkowa.

Zapisy dotyczące umowy

Wiele jst – zapewne w celu właściwego informowania potencjalnych beneficjentów dotacji – umieszcza w uchwałach dotacyjnych m.in. zapisy dotyczące umowy o dotację, wymienia jej składniki itp. Podkreślenia wymaga, że jakkolwiek intencja jst jest słuszna, to jednak art. 81 uooz nie pozwala na takie kształtowanie zapisów uchwał. Wykracza to po prostu poza zakres wspomnianej delegacji ustawowej.

Warto również zauważyć, że art. 250 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowi, że zarząd jst, udzielając dotacji celowej, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczenia dotacji, zawiera umowę. Zgodnie z tym przepisem ustawowym, w jej treści należy uwzględnić wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację przyznawane są środki dotacji, termin wykorzystania dotacji nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego, termin i sposób rozliczenia dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.

Ustawodawca nie przypisał więc organom stanowiącym jst kompetencji do kreowania elementów umowy w uchwałach dotacyjnych. To organ wykonawczy, w oparciu o ww. art. 250 ustawy o finansach publicznych podpisuje umowę z beneficjentem, mając na uwadze treść tegoż przepisu. W związku z tym nie może być w treści tej uchwały postanowień dotyczących elementów umowy. Takie też stanowisko prezentuje zdecydowana większość regionalnych izb obrachunkowych (por. np. uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 29 czerwca 2016 r. znak 13/722/2016).

Niektóre samorządy wprowadzają do uchwał dotacyjnych zapisy o możliwości dotowaniu m.in. badań archeologicznych. Niestety, takie zapisy wykraczają poza ustawową delegację dla organu stanowiącego z art. 81 ww. ustawy. Co nadto istotne, ustawa z 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DzU nr 97, poz. 804) wyłączyła z zakresu nakładów koniecznych, na które może być udzielana z budżetu jst dotacja, nakłady na badania archeologiczne. Ustawodawca wprowadził przy tym zasadę, że ewentualne dotacje na prace archeologiczne, mogą być udzielane wyłącznie przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Ujęty w art. 77 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami katalog nakładów koniecznych, na jakie może być przeznaczona dotacja z budżetu jst ma zamknięty charakter i nie może być rozszerzony o inne nakłady konieczne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/KR 1673/10).

Autor jest radcą prawnym

podstawa prawna: Ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. DzU z 2014 r. poz. 1446 ze zm.)

podstawa prawna: Ustawa z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 1808 ze zm.)

podstawa prawna: Ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 561)

podstawa prawna: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (DzUrz UE L Nr 379.5 z 28 grudnia 2006 r.)