Czy wójt może udzielać pełnomocnictw pracownikom urzędu gminy

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zasadą jest zatem, że w sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje kompetencje gminy do wydawania decyzji, decyzje wydaje wójt. Takie rozwiązanie powoduje np., że rada gminy nie może podjąć uchwały rozstrzygającej sprawę w odniesieniu do imiennie oznaczonej osoby, gdyż taka uchwała stanowiłaby w istocie decyzję wydaną w indywidualnej sprawie z naruszeniem art. 39 ust. 1 u.s.g. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 1991 r., sygn. I SA 138/91, ONSA 1991/3-4/55). Rada gminy nie może także ustanowić – w drodze przepisów gminnych czy wytycznych – warunków ograniczających samodzielność wykonywania przez wójta kompetencji do wydawania decyzji (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 8 grudnia 1992 r., sygn. SA/Wr 1314/92, ONSA 1994/2/48).

Wójt wydaje decyzje na podstawie odpowiednich ustaw, przepisów wykonawczych do ustaw bądź obowiązujących w danej gminie aktów prawa miejscowego. Dotyczy to zarówno spraw z zakresu zadań własnych gminy, jak i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (por. art. 7, art. 8 i art. 74 u.s.g.).

Przykład:

Gmina chce zakazać zgromadzenia, gdyż jego cel narusza przepisy karne. W takim przypadku organ gminy (wójt) wydaje decyzję o zakazie zgromadzenia na podstawie art. 14 pkt. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach, tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 408). Zadania w zakresie postępowania w sprawach dotyczących zgromadzeń należą do zadań zleconych gminy. Po wydaniu decyzji o zakazie zgromadzenia, udostępnia się ją niezwłocznie w Biuletynie Informacji Publicznej i przekazuje organizatorowi zgromadzenia. Jednocześnie wójt przekazuje taką decyzję wraz z aktami sprawy właściwemu sądowi okręgowemu. Decyzję o zakazie zgromadzenia uważa się za doręczoną z chwilą udostępnienia jej w BIP. Odwołanie od tej decyzji wnosi się bezpośrednio do sądu okręgowego, w terminie 24 godzin od jej udostępnienia w BIP (por. art. 6 i art. 15-16 prawa o zgromadzeniach).

Udzielanie upoważnień przez wójta

Wójt nie musi wydawać decyzji osobiście. Zgodnie z art. 39 ust. 2 u.s.g. może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji w imieniu wójta. Podkreśla się, że tylko wójt może upoważnić zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania indywidualnych decyzji, bez prawa udzielania dalszych upoważnień przez te osoby (por. np. wyrok NSA w Warszawie z 19 kwietnia 2001 r., sygn. IV SA 785/99, LEX nr 53378).

Przykład:

Wójt ma jednego zastępcę (por. art. 26a u.s.g.). Zastępca wójta może zasadniczo wydawać decyzje tylko na podstawie upoważnienia udzielonego mu przez wójta, a po uzyskaniu takiego upoważnienia nie może udzielać dalszych upoważnień. Inaczej jest jednak w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji przez wójta, powodującej ich przejęcie przez zastępcę (np. w razie choroby wójta powyżej 30 dni – por. art. 28g ust. 1 u.s.g.). Przejęcie zadań i kompetencji wójta powoduje, że zastępca może, w tym okresie, wydawać decyzje bez upoważnienia wójta i udzielać upoważnień innym pracownikom urzędu gminy.

Upoważnienie udzielone przez wójta stanowi pełnomocnictwo administracyjne (por. art. 268a kodeksu postępowania administracyjnego). W orzecznictwie podkreśla się, że mamy tu do czynienia z zastępstwem bezpośrednim, co oznacza, że organem kompetencyjnym jest nadal wójt, a upoważnione przez niego osoby działają w jego imieniu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 maja 2008 r., sygn. I SA/Gl 1006/07, LEX nr 513183). W wydawanych decyzjach trzeba wskazywać, że zostały wydane z upoważnienia wójta. W wyroku NSA z 9 maja 2008 r. (II OSK 531/07, LEX nr 510870) zwrócono uwagę, że upoważnienia udzielone przez wójta podległym mu urzędnikom nie tracą mocy prawnej z chwilą, gdy konkretna osoba, która udzieliła tych upoważnień, przestanie piastować urząd wójta.

Dla skutecznego udzielenia upoważnienia konieczne jest:

- zachowanie formy pisemnej,

- podanie daty, od której obowiązuje lub okresu na jaki zostało udzielone to upoważnienie,

- skierowanie go do konkretnej osoby oraz

- wskazanie zakresu przekazanych uprawnień w możliwie precyzyjny sposób (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 31 lipca 2008 r., sygn. IV SA/Wa 762/08, LEX nr 566711).

Zasadniczo udzielanie (lub nie) upoważnień zależy od uznania wójta. Wyjątkiem jest sytuacja wskazana w art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem wójt udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Upoważnienie to ma obligatoryjny charakter. W myśl art. 110 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej wskazane wyżej upoważnienie może być także udzielone przez wójta innej osobie, ale na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej.

Przykład:

Na stanowisku kierownika ośrodka pomocy społecznej powstał wakat, w związku z czym wójt zastanawia się czy może sam wydawać decyzje w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Zagadnienie to jest różnie rozstrzygane w orzecznictwie. W wyroku NSA z 20 grudnia 2007 r. (sygn. I OSK 262/07, LEX nr 500668) podkreślono, że w przeciwieństwie do rozwiązania przyjętego w art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozostawia ocenie wójta dekoncentrację kompetencji do wydawania decyzji, art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej nakazuje udzielenie kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. W wyroku tym przyjęto, że wójt nie jest właściwy do samodzielnego prowadzenia postępowania w tych sprawach. Inny pogląd wyrażono jednak np. w wyroku NSA z 27 października 2015 r. (sygn. I OSK 1420/15, LEX nr 2002573). Podkreślono w nim, że przeniesienie kompetencji orzeczniczych na kierownika ośrodka nie powoduje zmiany właściwości organu, a wydana w sprawie decyzja jest w dalszym ciągu decyzją wójta. Powoduje to, że upoważnienie kierownika ośrodka do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej nie skutkuje wyłączeniem kompetencji wójta do rozstrzygania tych spraw. Obligatoryjny charakter upoważnienia nie powoduje utraty uprawnień przez wójta. W przeciwnym razie nieobsadzenie stanowiska kierownika ośrodka bądź okresowa niemożność wykonywania przez niego obowiązków powodowałyby niewydawanie decyzji w sprawach istotnych dla obywateli.

Zmiana kompetencji uchwałą rady

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze (np. sołectwa, dzielnice, osiedla). Organem wykonawczym w sołectwie jest sołtys (art. 36 ust. 1 u.s.g.), a w dzielnicy (osiedlu) – zarząd (art. 37 ust. 2 u.s.g.). W celu wykonywania zadań gmina może także tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (art. 9 ust. 1 u.s.g.). W art. 39 ust. 4 u.s.g. przewidziano, że rada gminy może upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej:

- organ wykonawczy gminnej jednostki pomocniczej (np. sołtysa, zarząd osiedla) oraz

- organy gminnych jednostek organizacyjnych i podmiotów, z którymi gmina zawarła umowy w celu realizacji zadań.

Przepis ten umożliwia zewnętrzną dekoncentrację kompetencji (poza urząd gminy). Z przewidzianego w nim uprawnienia może skorzystać tylko rada gminy, a nie wójt. W orzecznictwie podnosi się, że „załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej", o którym mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g., może być dokonywane w różnych formach. W wyroku NSA z 26 listopada 2013 r. (sygn. II OSK 2409/13, LEX nr 1430374) przyjęto, że art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi podstawę do przekazania przez radę gminy podmiotowi zewnętrznemu kompetencji do wydawania aktów oraz podejmowania wszelkich czynności o charakterze publicznoprawnym, w tym prowadzących do ustalenia (odmowy ustalenia), stwierdzenia (odmowy stwierdzenia), czy potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Podejmowane czynności, posiadając charakter indywidualny, nie muszą wszystkie prowadzić do wydania decyzji.

W wyroku NSA z 23 października 2008 r. (sygn. I OSK 701/08, LEX nr 531834) podkreślono, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi akt prawa miejscowego, wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw. Uchwała rady powoduje przesunięcie uprawnień w sferze wypełniania zadań publicznych. Na podstawie takiej uchwały kompetencja do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej przenosi się na inny organ, a uprawnienie to traci organ dotychczasowy (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 5 czerwca 2003 r., sygn. II CKN 194/01, LEX nr 137549).

Przykład:

Rada gminy, na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., chce udzielić upoważnienia sołtysowi. Działający na podstawie tego upoważnienia sołtys będzie wydawać decyzje we własnym imieniu, a nie w imieniu wójta, czy rady gminy. Po uzyskaniu upoważnienia udzielonego przez radę, sołtys będzie mógł, na podstawie art. 268a kodeksu postępowania administracyjnego, udzielić pełnomocnictwa obsługującemu go pracownikowi. Pracownik upoważniony przez sołtysa będzie załatwiał sprawy w jego imieniu (por. np. postanowienie SN z 17 września 2003 r., sygn. II CKN 371/01, LEX nr 82278). Przepisem szczególnym w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g. jest np. art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który zawęża możliwość udzielenia upoważnienia przez radę do podmiotu wskazanego w tym przepisie, czyli kierownika ośrodka pomocy społecznej.

Przykład:

Rada gminy upoważniła kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Przysługuje jej takie uprawnienie. Zgodnie z art. 90m ustawy o systemie oświaty świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt, ale rada może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w tych sprawach (por. np. uchwała nr XXXV.230.2017 Rady Gminy Stara Kamienica z 25 lipca 2017 r., Dz.Urz. woj. dolno. z 2017 r. poz. 3415). Rada nie mogłaby jednak, powołując się na art. 39 ust. 4 u.s.g., udzielić wskazanego wyżej upoważnienia podmiotowi innemu niż kierownik ośrodka pomocy społecznej. Jak zwrócono uwagę np. w wyroku WSA w Gliwicach z 22 listopada 2017 r. (sygn. IV SA/Gl 482/17, LEX nr 2405932), kolizja pomiędzy art. 39 ust. 4 u.s.g. i art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest kolizją pomiędzy odpowiednio przepisem ogólnym i szczególnym, co powoduje, że zastosowanie ma przepis szczególny.

W myśl art. 39 ust. 5 u.s.g. od decyzji wydanej przez wójta bądź organ działający na podstawie upoważnienia rady gminy służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym jest np. art. 11 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 2064 ze zm.), w którym przyjęto, że organem odwoławczym od decyzji z zakresu rejestracji stanu cywilnego jest wojewoda.

Anna Puszkarska, radca prawny