Rada Miasta Zielona Góra zleciła komisji rewizyjnej przeprowadzenie doraźnej kontroli w spółkach komunalnych. Komisja miała zbadać prawidłowość funkcjonowania miejskich spółek z o.o. : Komunalnego Towarzystwa Budownictwa Społecznego, Centrum Biznesu oraz Zieleniogórskich Zakładów Usług Miejskich, w szczególności w sprawach pracowniczych oraz gospodarki kasowej. Uchwała rady z 16 lipca 2018 r. wchodziła w życie z dniem jej podjęcia. Po zakończeniu kontroli, komisja miała przedstawić sprawozdanie radzie miasta.
Czytaj też:
Granice ingerencji
Rozstrzygnięciem nadzorczym wojewoda lubuski stwierdził nieważność uchwały. W jego opinii, ów akt narusza art. 18a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, określający cel powołania komisji rewizyjnej. Zgodnie z tym przepisem, rada kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych, w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Taka komisja może więc kontrolować tylko te podmioty. Natomiast nie ma podstaw prawnych do bezpośredniej kontroli spółek, wymienionych w uchwale rady miasta. Są to spółki z o.o., w których jedynym udziałowcem jest Miasto Zielona Góra.
– Z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Handlowego stały się odrębnym podmiotami, kontrolowanymi przez rady nadzorcze. Zgodnie z Kodeksem spółek handlowych i ustawą o gospodarce komunalnej, gmina może wpływać na losy i kierunek rozwoju założonej przez nią spółki tylko jako udziałowiec – ustalił wojewoda.
Żaden przepis nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji kontrolnych czy nadzorczych do bezpośredniego ingerowania w działalność spółek komunalnych, funkcjonujących według zasad cywilnoprawnych. Komisja rewizyjna, powołana przez radę miasta nie ma więc podstaw prawnych do bezpośredniej kontroli działalności spółek prawa handlowego, utworzonych przez miasto. Skoro spółki wymienione w uchwale, nie są gminnymi jednostkami organizacyjnymi, należało stwierdzić nieważność tego aktu z powodu sprzeczności z prawem.
Miasto Zielona Góra zaskarżyło rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Poinformowało, że rada miasta podjęła uchwałę, zakwestionowaną przez wojewodę, w związku ze zgłaszanymi przez mieszkańców wątpliwościami co do prawidłowości funkcjonowania wymienionych spółek. Zdaniem miasta, skoro wspomniane spółki zostały przez nie utworzone oraz wyposażone w majątek, i wykonują ustawowe zadania własne gminy, należy je uznać za jednostki organizacyjne miasta. Komisja rewizyjna, powołana przez radę miasta, może je więc objąć kontrolą doraźną.
Chaos terminologiczny
Podstawową sporną kwestią stało się więc pytanie, czy pojęcie „gminnej jednostki organizacyjnej", którym posługuje się art. 18a ust. 1 u.s.g., należy ograniczyć do jednostek finansowanych z budżetu gminy, nieposiadających odrębnej osobowości prawnej. Czy też obejmuje ono również jednostki, utworzone przez gminy, ale posiadające osobowość prawną. Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia „gminna jednostka organizacyjna", a analiza tej ustawy wskazuje na panujący tu chaos terminologiczny – skonstatował WSA.
W opinii sądu, spółki kapitałowe są bez wątpienia jednostkami organizacyjnymi gminy. Zgodnie z art. 9 ust.1 u.s.g., w celu wykonywania zdań, gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami. Takie jednostki mogą stanowić część danej jednostki samorządu, jako osoby prawnej (jednostki prawnie nie wyodrębnione), albo być podmiotami samodzielnymi, odrębnymi – jako jednostki prawnie wyodrębnione – wyjaśnił sąd.
Spółki gminne, tworzone i wyposażone w majątek przez gminy w celu wykonywania ich zadań, pomimo, że posiadają odrębną od gminy osobowość prawną, mieszczą się w pojęciu „gminnych jednostek organizacyjnych". Skoro art. 18a ust.1 u.s.g. nie różnicuje kompetencji kontrolnych komisji rewizyjnej na jednostki posiadające i nieposiadające osobowości prawnej, należy uznać, że jej uprawnienia dotyczą jednych i drugich – stwierdził sąd.
Nie ma podstaw do wyłączenia
– Osobowość prawna nie oznacza zupełnej odrębności organizacyjnej. W strukturze organizacyjnej gminy funkcjonują różne jednostki, w tym posiadające osobowość prawną, np. spółki ze 100 proc. udziałem gminy, oraz zakłady i jednostki budżetowe nieposiadające osobowości prawnej. Jedne i drugie podlegają organizacyjnie gminie, i są przez nią nadzorowane. Nie ma więc podstaw do wyłączenia gminnych spółek spod kontroli rady gminy, realizowanej za pośrednictwem komisji rewizyjnej. Nie wyłącza jej też istnienie rad nadzorczych. Przekazanie niektórych zadań do spółki nie może oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady – podkreślił WSA.
Majątek spółki gminnej stanowi mienie komunalne, i podlega wszystkim rygorom dysponowania nim. Skoro spółki, o których mowa w uchwale, zakwestionowanej przez wojewodę, są jednostkami organizacyjnymi, utworzonymi i wyposażonymi w majątek przez miasto w celu wykonywania części jego zadań, a ich jedynym udziałowcem jest miasto, należało uznać je za gminne jednostki organizacyjne w rozumieniu art.18a ust.1 u.s.g., które podlegają kontroli rady miasta – orzekł sąd – i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. ©?
Sygnatura akt: II SA/Go 779/18
