Do zmiany statutu gminy potrzebna jest uchwała rady

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) o ustroju gminy stanowi jej statut. Określa się w nim m.in. organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Uchwalanie statutu i wprowadzanie w nim zmian należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g.).

Czytaj także: Statut miasta nadaje Rada Ministrów

Tryb uchwalania

Podjęcie takiej uchwały przez radę powinno nastąpić zgodnie z art. 14 ust. 1 u.s.g, czyli zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym. W statucie nie można zastrzec innego trybu jego uchwalania.

W przypadku gminy powyżej 300 tys. mieszkańców, projekt statutu powinien zostać uzgodniony z Prezesem Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 3 ust. 2 u.s.g.) >procedura patrz ramka. Uzgodnienie jest wymagane nie tylko przy uchwalaniu statutu, ale także przy jego zmianach. Uchwalenie statutu bez wymaganego uzgodnienia spowodowałoby nieważność statutu. W sytuacji, gdy przy uzgadnianiu projektu dochodzi do sporu, to takie sporne sprawy rozstrzyga Rada Ministrów (art. 3 ust. 3 u.s.g.).

Po zgłoszeniu poprawek do projektu zmian statutu przez Prezesa Rady Ministrów, rada gminy nie może ich zignorować. Art. 3 ust. 2 u.s.g. wymaga bowiem „uzgodnienia" projektu, czyli zaakceptowania jego treści zarówno przez radę gminy, jak i przez Prezesa Rady Ministrów. Wymóg „uzgodnienia" to nie wymóg uzyskania niewiążącej opinii. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w  Gliwicach z 2 marca 2009 r. (sygn. IV SA/Gl 904/08, LEX nr  533659) „uzgadniając projekt uchwały" obie strony przedstawiają swoje stanowiska, dążąc do osiągnięcia konsensusu. W przypadku pominięcia przez radę gminy zastrzeżeń Prezesa Rady Ministrów (bez rozstrzygnięcia sporu przez Radę Ministrów), uchwała rady gminy – jako sprzeczna z prawem – byłaby nieważna, co zostałoby stwierdzone przez organ nadzoru zgodnie z art. 91 u.s.g. Gdyby, z uwagi na liczbę mieszkańców gminy, wcześniejsze zmiany statutu wymagały uzgodnienia z Prezesem Rady Ministrów, a później liczba mieszkańców gminy spadła i nie przekraczała już 300 tys., to kolejne zmiany statutu nie wymagałyby już omawianego uzgodnienia.

Obowiązek ogłoszenia

Statut jest podstawowym aktem prawa miejscowego, obowiązującym w gminie. Podlega on ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 22 ust. 2 u.s.g.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1523 ze zm.) zasadą jest, że statut (zmiana statutu) wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, ale rada gminy może określić dłuższy termin. Statut ma charakter niekadencyjny (obowiązuje także po upływie kadencji rady, która go uchwaliła). Podkreśla się, że postanowienia statutu są prawem, którego naruszenie przez uchwałę rady gminy uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 kwietnia 2008 r., sygn. III SA/Wr 68/08, LEX nr 506864).

Przykład:

Rada gminy zakończyła prace nad zmianami w statucie gminy, dotyczącymi m.in. trybu prac rady, a teraz zajmuje się innymi uchwałami. Uchwalone przez nią zmiany statutu weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Należy pamiętać, aby uchwały rady podjęte po wejściu w życie zmian statutu uwzględniały te zmiany. Uchwała rady sprzeczna ze statutem to uchwała sprzeczna z prawem, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru (art. 91 u.s.g.).

Wymagane elementy statutu

Zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (DzU z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego jest określany przez ich organy stanowiące, w granicach ustaw. W u.s.g. przewidziano, że w statucie gminy trzeba uregulować następujące kwestie:

- zasady tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia jednostek pomocniczych – np. sołectw, dzielnic, osiedli (art. 5 ust. 3 u.s.g.),

- zasady dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy, oraz korzystania z tych dokumentów (art. 11b ust. 3 u.s.g.),

- zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 u.s.g.) oraz komisji skarg, wniosków i petycji (art. 18b ust. 3 u.s.g.),

- organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.),

- zasady działania klubów radnych (art. 23 ust. 4 u.s.g.),

- zasady uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy (art. 37a u.s.g.) oraz

- uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.).

Przykład:

Rada gminy rozważa uchwalenie regulaminu rady, rozstrzygającego kwestie techniczno-porządkowe, jako załącznika do statutu gminy. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że nie jest to prawidłowe rozwiązanie. W statucie określa się m.in. organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy, ale chodzi tu o zagadnienia natury ustrojowej (przyjmuje się, że w statucie wskazuje się np. częstotliwość sesji rady oraz tryb i termin doręczania radnym zawiadomienia o zwołaniu sesji). Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 1996 r. (sygn. II SA 3174/95, ONSA 1997/2/64), w przypadku uchwalenia regulaminu rady, nie rozstrzyga się w nim problemów ustrojowych zastrzeżonych do unormowań statutowych, ale bardziej szczegółowe kwestie techniczne, porządkowe, kancelaryjne, przy czym nie jest dopuszczalne kwalifikowanie regulaminu jako załącznika do statutu, w celu podniesienia jego rangi. Naruszenie uchwałą rady gminy regulaminu rady nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Również w wyroku NSA z 1 października 2008 r. (sygn. II OSK 955/08, LEX nr 511464) stwierdzono, że w statucie nie powinno mieć miejsca „pomieszanie materii", np. przez zawarcie w nim regulacji o charakterze techniczno-porządkowym.

Rozstrzyganie innych zagadnień

Podkreśla się, że elementy statutu wymienione w u.s.g. mają obligatoryjny charakter (por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 3 sierpnia 2017 r., znak P-II.4131.2.118.2017, Dz.Urz. woj. podka. z 2017 r. poz. 2798). Pojawia się jednak wątpliwość jakie inne zagadnienia mogą stanowić „materię statutową".

W wyroku NSA w Warszawie z 19 stycznia 1995 r. (sygn. II SA 1682/94, ONSA 1995/4/186) stwierdzono, że w statucie gminy można uregulować tylko te kwestie, w odniesieniu do których istnieją wyraźne ustawowe upoważnienia. Wyrażany jest jednak także pogląd, że w statucie gminy można uregulować wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem gminy, o ile nie narusza to przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W wyroku NSA z 8 lutego 2005 r. (sygn. OSK 1122/04, LEX nr 165793) zwrócono uwagę, że – zgodnie z Konstytucją –ustrój jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, organy stanowiące samorządu. Następuje to przede wszystkim w formie statutu. Statut może zatem regulować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi. Również w wyroku WSA w Krakowie z 24 października 2007 r. (sygn. III SA/Kr 625/07, LEX nr 390789) podkreślono, że nietrafna jest teza, zgodnie z którą każdy przepis statutowy musi mieć odrębną, szczegółową podstawę prawną. U.s.g. wyraźnie upoważniła radę gminy do uchwalenia statutu, a granicę regulacji statutowej wyznaczają wyraźne nakazy i zakazy ustawowe.

Powoduje to, że chcąc wykazać niezgodność konkretnego przepisu statutu gminy z prawem, organ nadzoru powinien wskazać konkretny nakaz lub zakaz, który został naruszony przez kwestionowany przepis statutu. Natomiast domaganie się podstawy prawnej statutu tak szczegółowej jak podstawa prawna decyzji administracyjnej byłoby interpretacją prawa sprzeczną z konstytucyjnym modelem relacji między władzą centralną państwa i samorządem terytorialnym (por. także np. wyrok WSA w Gliwicach z 28 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Gl 624/17, LEX nr 2422809).

Przykład:

Rada gminy chce ustalić w statucie w jakich przypadkach można powtórzyć głosowanie radnych. Zgodnie z wyrokiem WSA w Lublinie z 10 listopada 2009 r. (sygn. II SA/Lu 402/09, LEX nr 589175) u.s.g. nie zawiera norm zezwalających na reasumpcję głosowania, ale statut gminy może wprowadzać szczegółowe rozwiązania dopuszczające taką możliwość. W wyroku tym stwierdzono, że dokonanie reasumpcji głosowania byłoby możliwie mimo braku stosownej regulacji statutowej – bez naruszenia prawa – ale tylko w razie zaistnienia istotnych i niedających się usunąć wątpliwości co do przebiegu głosowania, obliczenia jego wyników bądź wprowadzenia w błąd radnych co do zasad głosowania. Podkreślono, że skutki prawne aktu głosowania są wiążące i nie mogą być dowolnie znoszone przez reasumpcję głosowania, aż do osiągnięcia „pożądanego" rezultatu. Reasumpcja głosowania może być dopuszczalna tylko wyjątkowo, w razie stwierdzenia, że w toku głosowania doszło do oczywistych uchybień i omyłek.

Zakaz modyfikacji i powtórzeń

W statucie gminy nie wolno regulować poszczególnych kwestii inaczej niż zrobił to ustawodawca (por. np. wyrok NSA we Wrocławiu z 14 października 1999 r., sygn. II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000/1/17). Statut nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny czy budzący wątpliwości interpretacyjne (por. np. wyrok WSA w Lublinie z 8 marca 2016 r., sygn. III SA/Lu 1366/15, LEX nr 2019187). Zgodnie z regułą określoną w § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 283) w statucie gminy nie należy powtarzać przepisów ustawy. W orzecznictwie podnosi się jednak, że zakaz powtórzeń nie ma bezwzględnego charakteru. W wyroku WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r. (sygn. II SA/Wr 745/06, Dz.Urz. woj. dolno. z 2007 r. nr 174, poz. 2236) stwierdzono, że niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy przepisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały. Przytoczenie nie może jednak łączyć się z modyfikacją, rozszerzaniem czy uzupełnianiem regulacji ustawowych. ?

Podstawa prawna: art. 3, art. 5 ust. 3, art. 11b ust. 3, art. 14, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 18a ust. 5, art. 18b ust. 3, art. 22, art. 23 ust. 4, art. 37a, art. 51 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 994 ze zm.)