Zasady techniki prawodawczej nie są świętością, a w sytuacji kryzysowej dbałość o przestrzeganie procedur stanowienia prawa schodzi na dalszy plan. Ustawodawcy wybaczyć można niektóre potknięcia w redagowaniu przepisów, zwłaszcza jeśli wystąpiły na skutek usprawiedliwionego pośpiechu i w związku ze skomplikowaniem regulowanej materii. Problem pojawia się, gdy – jak w tzw. tarczach antykryzysowych – tekst aktów jest na tyle ułomny, że staje się źródłem poważnych rozbieżności interpretacyjnych, a nowelizacje dopiero co uchwalonych ustaw są tak częste, że sami decydenci gubią się w odpowiedziach na pytanie o aktualnie obowiązujący stan prawny.

Najpierw konferencja

Środa, 15 kwietnia wieczór, Polska – w Dzienniku Ustaw publikowane jest rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie ograniczeń i zakazów związanych z epidemią COVID-19. W zmienionym § 16 zakazuje się korzystania z terenów zieleni, w tym takich jak trawniki przy chodnikach czy cmentarze. Kilkanaście godzin później, w tym samym państwie, następnego dnia rano – kolejna zmiana tego samego przepisu, doprecyzowanie eliminujące trawniki czy cmentarze z zakresu zakazu. To tylko jeden z wielu przykładów.

Czytaj także: Szwecja szybko zmienia prawo by walczyć z koronawirusem

Normą stało się, że rządzący relacjonują najnowsze zmiany w stanie prawnym na konferencji prasowej albo w formie ogólnego komunikatu na stronie internetowej z domeną gov.pl. Zdarza się, że zapowiedź znajduje odzwierciedlenie we wchodzących w życie kilka godzin lub dni później przepisach. Innym razem działanie władzy „opiera się" zaledwie na projekcie (np. aktywność związana z przygotowaniem głosowania w trybie korespondencyjnym), czasem zaś jest ewidentnie sprzeczne z obowiązującym prawem (np. mandaty za łamanie wątpliwego prawnie zakazu przemieszczania się).

Trudno się oprzeć wrażeniu, że przepisy stały się dodatkiem do rzucanych spontanicznie pomysłów polityków, a publikowane w Dzienniku Ustaw ustawy i rozporządzenia stanowią nieudolną próbę powtórzenia treści ze slajdów w power point wyświetlonych chwilę wcześniej. Do tego dochodzą jeszcze mankamenty w technice legislacyjnej – wewnętrzne sprzeczności, luki oraz nieprzejrzysty układ „specustaw covidowskich".

Lektura czołowych aktów normatywnych spod znaku epidemii jest wyzwaniem nie tylko dla laików, ale też dla osób parających się prawem od dawna.

Słoń w składzie porcelany

Ustalenie aktualnego stanu prawnego wymaga wnikliwych studiów z uwzględnieniem dotychczasowego ustawodawstwa i przepisów nowelizujących, a i to często nie wystarcza. Łatwo o wrażenie, że w proces projektowania regulacji zaangażowane zostały osoby bez żadnego doświadczenia legislacyjnego, a nawet podstawowego obycia z terminologią prawniczą. Dreszcze wywołuje zderzenie z wytworami prawodawczej nowomowy w stylu pojęć ustawowych: „oferta woli" lub „postanowienia ustawy", a nerwowe łapanie się za głowę następuje wskutek dostrzeżenia kolejnego urwanego zdania czy pominiętego słowa w przepisie.

Nie to jednak jest największym problemem. Prawodawca doraźnymi, podejmowanymi z dnia na dzień działaniami ingeruje i zaburza latami budowane więzi gospodarcze. Głęboka interwencja może być obecnie częściowo usprawiedliwiona, ale należałoby wymagać, by autorzy nowych regulacji nie poruszali się w rzeczywistości gospodarczej jak „słoń w składzie porcelany".

Wygląda na to, że praca pod ogromną presją czasu, bez znajomości realiów gospodarczych prowadzi do redagowania aktów normatywnych stanowiących w istocie eksperyment na żywym organizmie.

W ostatnich latach zostaliśmy dodatkowo przyzwyczajeni, że prawodawca – uparcie, jakby z założenia – ignoruje głosy ekspertów, organizacji pozarządowych czy zrzeszeń przedsiębiorców. Towarzyszy temu strach, a nawet swoista ideologia zagrożenia ze strony lobbingu. Ma to jednak ewidentnie negatywne strony, które dostrzegają zwłaszcza przedsiębiorcy, tj. tworzenie regulacji gospodarczych bez znajomości realiów biznesu. W tzw. zwyczajnych czasach adresaci przepisów, choć nie zawsze z entuzjazmem, zasadniczo dostosowują się do pomysłów prawodawcy. Nie jest to takie łatwe obecnie – przy zmianach prawnych następujących dosłownie w czasie rzeczywistym. Zwłaszcza że konsultacje społeczne (jeśli w ogóle są) stały się fasadowe.

Rodzi się zatem pytanie, czy utrzymanie przyzwoitego poziomu legislacji w czasach zarazy jest w ogóle możliwe? Konieczne jest rozwiązanie problemu „krótkiej ławki" i oderwania projektodawców od gospodarczo-społecznej rzeczywistości. Wymaga to jednak odważnej zmiany metodyki tworzenia przepisów, oparcia jej na zaufaniu do adresatów regulacji. Wyobraźmy sobie rzeczywistość, w której przedsiębiorcy lub różne strony stosunków społecznych same proponują regulacje na czas kryzysu, oparte na ich własnych doświadczeniach i potrzebach. Przybierałoby to formułę samoregulacji. Takie projekty mogłyby pochodzić od zrzeszeń przedsiębiorców, być rezultatem dialogu społecznego lub inicjatyw typu „okrągłe stoły". Oczywiście, nie zawsze dochodziłoby do pełnego zrozumienia, ale dawałoby to choćby szansę na zbalansowanie wielu potrzeb różnych interesariuszy, a także na inkluzję ekspertów, którzy wskazaliby największe buble. Rząd mógłby być animatorem takich inicjatyw, a nawet moderatorem paneli eksperckich powołanych przez zainteresowane strony. Gotowe propozycje przejmowane byłyby przez stronę rządową, po weryfikacji ich zgodności z interesem publicznym i polityką rządu.

Rząd wie lepiej

Jesteśmy zakładnikami modelu tworzenia prawa opartego na założeniu: „rząd wie najlepiej, co robić, i zrobi to, niezależnie od krytyki malkontentów". To postawa obawy i kompleksu, której ceną są przepisy wydany przez ludzi, którzy udają, że znają się na regulowanych sprawach.

Jeśli rząd ma problem z dopasowaniem działań prawodawczych do rzeczywistych potrzeb i możliwości społeczeństwa i gospodarki, powinien otworzyć się na głos ekspertów. Dalsza zwłoka może spowodować, że do nowej covidowej rzeczywistości legislacyjnej zdążymy się przyzwyczaić i zagości u nas na dłużej.

Krzysztof Koźmiński jest doktorem habilitowanym, radcą prawnym i prezesem Fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki

Michał Jabłoński jest doktorem, adwokatem i wiceprezesem Fundacji