Pomoc publiczna: nowe zasady udzielania wsparcia na inwestycje

Komisja Europejska zastąpiła definicję „zamknięcia działalności" definicją „przeniesienia działalności". Przedsiębiorcy, którzy planują ubiegać się o pomoc publiczną, będą musieli zweryfikować, czy ich plany inwestycyjne spełniają nowe wymagania. W przeciwnym wypadku nie otrzymają oferty wsparcia publicznego bez uzyskania zgody Komisji Europejskiej. Nowe przepisy wchodzą w życie 10 lipca.

W 2016 r. Komisja Europejska (KE) zaproponowała projekt zmian rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym. Rozporządzenie nr 651/2014 określa, jakie warunki muszą być spełnione, aby pomoc publiczna oferowana przedsiębiorcom nie wymagała akceptacji Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacyjnej. Projekt zmian był prezentowany przez KE jako dotyczący zasad przyznawania pomocy inwestycyjnej regionalnym portom lotniczym, morskim oraz śródlądowym, a przez to mógł nie przyciągnąć uwagi przedsiębiorców z innych branży. Natomiast zawarte w nim propozycje miały także kluczowe znaczenie dla ogólnych zasad przyznawania pomocy regionalnej w innych sektorach. Zakładały bowiem zaostrzenie definicji „zamknięcia działalności", a tym samym zwiększenie przypadków notyfikacji pomocy.

W czerwcu 2017 r. KE przyjęła finalną wersję nowych przepisów prawnych, ale znacząco zmodyfikowaną w stosunku do konsultowanych wcześniej propozycji zmian poprzez wprowadzenie definicji „przeniesienia działalności". Skutkiem tego przedsiębiorcy oraz organy administracji krajowej muszą zmierzyć się z nowymi zasadami udzielania wsparcia na inwestycje na obszarze Europejskiego Obszaru Gospodarczego, które obowiązują od 10 lipca 2017 roku.

Stara definicja „zamknięcia działalności"

Rozporządzenie nr 651/2014 za „zamknięcie działalności" uznawało zamknięcie takiej samej lub podobnej działalności (sklasyfikowanej w ramach tego samego czterocyfrowego kodu klasyfikacji statystycznej NACE) na terytorium EOG w ciągu dwóch lat poprzedzających wniosek o przyznanie pomocy inwestycyjnej lub konkretne plany zamknięcia takiej działalności w ciągu dwóch lat od zakończenia inwestycji, której dotyczy wniosek o pomoc. Przypadki zamknięcia działalności powinny być zatem analizowane na poziomie całej grupy kapitałowej w EOG. Dodatkowo, rozumienie zamknięcia działalności zostało zaostrzone w wydanym przez KE dokumencie, który miał postać najczęściej zadawanych pytań (FAQ). Wskazano w nim, że definicja zamknięcia działalności dotyczy też „częściowego zamknięcia działalności", które prowadzi do znacznej utraty miejsc pracy, rozumianej jako redukcja co najmniej 100 miejsc pracy w jednym zakładzie lub 50 proc. zatrudnienia w danym zakładzie.

Przykładowo, polski przedsiębiorca z branży producentów naczep planuje ekspansję zagraniczną poprzez budowę nowego zakładu w Rumunii, gdzie będzie produkowany nowy typ naczepy, która jak dotąd nie był wytwarzany w żadnym z zakładów przedsiębiorcy. Na nową inwestycję przedsiębiorca ubiega się o dotację od rządu Rumunii. Natomiast w innym zakładzie przedsiębiorcy produkującym naczepy we Francji przeprowadzona została w ciągu ostatnich dwóch lat restrukturyzacja zatrudnienia wynikająca z konieczności wymiany parku maszynowego, co spowodowało spadek zatrudnienia z 800 do 650 osób. W takich okolicznościach oraz na podstawie powyżej wspomnianych przepisów dotacja dla przedsiębiorcy musiałaby zostać notyfikowana do KE, gdyż redukcja zatrudnienia w zakładzie we Francji wynosi ponad 100 miejsc pracy w ramach takiej samej działalności. Biorąc pod uwagę, że procedura notyfikacji pomocy do KE trwa średnio ok. sześciu miesięcy, a w skrajnych przypadkach nawet dwa lata, to obciążenia administracyjne z tym związane mogłyby spowodować, że przedsiębiorca zrezygnuje z ubiegania się o pomoc publiczną i ulokuje inwestycję poza EOG, np. w Serbii.

Jako że powyższe progi redukcji zatrudnienia zostały przedstawione w dokumencie typu FAQ, czyli opartym na najczęściej zadawanych pytaniach, niestanowiącym źródła prawa, KE przedstawiła projekt zmian rozporządzenia nr 651/2014, który włączył te propozycje do treści tego rozporządzenia.

Zmiany te zdaniem KE miały przyczynić się do uproszczenia stosowania przepisów związanych z pomocą publiczną, zmniejszenia obciążeń administracyjnych oraz przyspieszenia realizacji projektów inwestycyjnych na terenie EOG.

W ramach konsultacji społecznych państwa członkowskie oraz organizacje reprezentujące przedsiębiorców zgłosiły jednak liczne uwagi do zmiany przepisów. Oficjalne stanowisko w tej sprawie przedstawił także rząd Polski. Przede wszystkim zakwestionował on zasadność wprowadzenia progu bezwzględnej liczby utraty miejsc pracy oraz zaproponował podwyższenie progu procentowej redukcji do 90 proc.

Inne państwa członkowskie, np. Węgry, czy organizacje przedsiębiorców wyraziły obawy, że takie wymagania wobec inwestorów mogą spowodować, iż zdecydują się na zlokalizowanie nowych inwestycji produkcyjnych czy usługowych poza krajami EOG, gdzie tak restrykcyjne przepisy nie obowiązują.

Nowa definicja „przeniesienia działalności"

Ostatecznie KE przyjęła w czerwcu 2017 r. finalną wersję przepisów, w której wprowadziła definicję „przeniesienia" działalności" (w miejsce definicji „zamknięcia działalności"), która nie była prezentowana i analizowana w ramach uprzednio przeprowadzonych konsultacji społecznych.

Pod pojęciem przeniesienia rozumiane jest przeniesienie tej samej lub podobnej działalności lub jej części z zakładu na terenie jednego państwa EOG (zakład pierwotny) do zakładu, w którym dokonuje się inwestycji objętej pomocą i który znajduje się na terenie innego państwa EOG (zakład objęty pomocą). Przeniesienie występuje wówczas, gdy produkt lub usługa w zakładzie pierwotnym i zakładzie objętym pomocą służy przynajmniej częściowo do tych samych celów oraz zaspokaja wymagania lub potrzeby tej samej kategorii klientów oraz w jednym z pierwotnych zakładów beneficjenta w EOG nastąpiła likwidacja miejsc pracy związanych z taką samą lub podobną działalnością (sklasyfikowaną w ramach tego samego czterocyfrowego kodu klasyfikacji statystycznej NACE).

W świetle nowych wymagań przedsiębiorca musi potwierdzić, że nie dokonał przeniesienia działalności do zakładu, w którym ma zostać dokonana nowa inwestycja, w ciągu dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o pomoc na tę nową inwestycję. Zobowiązuje się też, że nie dokona takiego przeniesienia przez okres dwóch lat od zakończenia tej inwestycji. Nie jest ujęte wprost, czy przedsiębiorca musi potwierdzić, iż przeniesienie działalności nie wystąpiło/nie wystąpi na poziomie całej grupy kapitałowej w EOG, ale sugerując się wcześniejszymi wyjaśnieniami KE w odniesieniu do definicji „zamknięcia działalności", można przypuszczać, że takie rozumienie tego warunku będzie utrzymane przez organy publiczne.

Ze zgłoszeniem czy bez

Zmiana przepisów może powodować utrudnienia w przyznawaniu pomocy regionalnej przedsiębiorcom, którzy prowadzą działalność w więcej niż jednym kraju EOG. Przeniesienie działalności jest rozpatrywane bowiem transgranicznie, a nie w ramach jednego kraju. Dotyczy to zarówno międzynarodowych korporacji, jak i małych oraz średnich firm.

Na podstawie nowych przepisów można wnioskować, że przeniesienie działalności wystąpi, gdy spełnione bedą łącznie następujące elementy:

- produkt lub usługa służy przynajmniej częściowo do tych samych celów,

- produkt lub usługa zaspokaja wymagania lub potrzeby tej samej kategorii klientów,

- nastąpiła likwidacja miejsc pracy związanych z taką samą lub podobną działalnością oraz

- przeniesienie musi wystąpić w określonym czasie, tzn. w okresie od dwóch lat poprzedzających wniosek o pomoc do dwóch lat po zakończeniu inwestycji.

Brak spełnienia jednego z powyższych elementów powinien oznaczać, że pomoc publiczna oferowana przedsiębiorcy nie wymaga zgłoszenia do KE. Nieostrość sformułowań w definicji powoduje jednak szerokie możliwości interpretacyjne w odniesieniu do oceny projektów inwestycyjnych przedsiębiorców.

W świetle nowych wymagań uzyskanie pomocy publicznej na inwestycje typu „lift & shift", gdzie występuje intencjonalne (czyli istnieje związek przyczynowy) przeniesienie biznesu pomiędzy krajami EOG, będzie bardzo trudne. Można także przypuszczać, że nawet krajowe organy publiczne nie będą chętne do inicjowania procedury notyfikacji pomocy, wiedząc, że szanse na uzyskanie pozytywnej decyzji w Brukseli są niskie.

W ramach innych inwestycji, gdzie nie występuje przypadek typu „lift & shift", przedsiębiorcy mogą mieć nadal duże wątpliwości co do stosowania rozważanych przepisów w praktyce, a tym samym możliwości uzyskania pomocy publicznej.

We wspomnianym wyżej przykładzie polskiego producenta naczep, w świetle nowych przepisów oferowana dotacja na inwestycję w Rumunii nie wymagałaby zgłoszenia do KE pod warunkiem udowodnienia, że w nowym zakładzie będzie wytwarzany nowy produkt, który jak dotąd nie był wytwarzany w ramach całej grupy kapitałowej (a przez to służy do innych celów) lub będzie skierowany do innej kategorii klientów.

Z brexitem w tle

Z drugiej strony polski przedsiębiorca, który prowadzi firmę w Irlandii i zatrudnia 15 naukowców na potrzebę świadczenia usług B+R, rozważa teraz powrót do Polski w celu prowadzenia podobnego biznesu, co będzie się wiązać z redukcją zatrudnienia o pięć osób. Przedsiębiorca planuje ubiegać się o dotację z funduszy UE na wyposażenie laboratorium w Polsce umożliwiającego świadczenie usług B+R na rzecz dotychczasowych klientów. W takich okolicznościach wsparcie projektu przedsiębiorcy wymagałoby uzyskania zgody KE. W świetle starej definicji „zamknięcia działalności" notyfikacja do KE tego przypadku nie byłaby potrzebna.

Zmiana przepisów może mieć istotne znaczenie w perspektywie zbliżającego się wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej (brexit). Nowe przepisy mogą ograniczyć państwom członkowskich UE możliwość wspierania firm, które ze względu na brexit zaplanują przeniesienie części swojej działalności z Wielkiej Brytanii. Taka sytuacja może dotyczyć wielu polskich przedsiębiorców, którzy chcieliby przenieść swój biznes do Polski, a przy okazji otrzymać wsparcie publiczne. Paradoksalnie, nowe wymogi w zakresie przyznawania pomocy publicznej mogą przyczynić się do ochrony miejsc pracy w Wielkiej Brytanii, nawet kiedy nie będzie ona już członkiem UE (ze względu na wymóg analizy wystąpienia przeniesienia działalności w trakcie dwóch lat przed ubieganiem się o pomoc publiczną).

W świetle nowych przepisów preferencję będą mieli inwestorzy spoza EOG, którzy nie prowadzili dotychczas działalności na terenie EOG, a planują nowe inwestycje i chcieliby ubiegać się o wsparcie publiczne. Firmy, które już funkcjonują na rynkach EOG, mogą natomiast częściej rozważać przeniesienie działalności poza obszar EOG, gdzie takie restrykcje w przyznawaniu pomocy nie obowiązują.

Trudno ocenić na tym etapie, czy zmiana przepisów ostatecznie spowoduje zauważalny wzrost liczby koniecznych notyfikacji, co w konsekwencji zwiększy wpływ Komisji Europejskiej na kształtowanie polityki gospodarczej oraz polityki regionalnej krajów członkowskich.

Jakie dokładnie skutki dla przedsiębiorców i ich decyzji inwestycyjnych przyniosą nowe przepisy, będzie także zależało od tego, jak ukształtuje się praktyka organów publicznych co do interpretacji nowych wymagań przyznawania pomocy. Nowe przepisy dają szerokie możliwości interpretacyjne, również na korzyść dla przedsiębiorców. W przyszłości można się spodziewać, iż KE opublikuje wyjaśnienia czy wskazówki dotyczące interpretacji definicji przeniesienia działalności na podstawie wypracowanej praktyki. Dobrze byłoby, aby polskie organy publiczne (np. UOKiK) zachowały czujność, aby interpretacje te były maksymalnie korzystne dla polskich przedsiębiorców. ?