Dług sektora publicznego przekroczył poziom 60 proc. PKB (konstytucyjny limit – red.) już w 2010 r. i stan ten trwa po dziś (patrz wykres). Trzeba być świadomym tego, że dług sektora publicznego to nie są zobowiązania jakiegoś abstrakcyjnego tworu, tylko wszystkich obywateli RP, a mówiąc dokładniej – wszystkich podatników.
Zwykłemu obywatelowi wydaje się, że w zakresie zadłużenia państwa sprawa winna być oczywista: rząd oraz samorządy pożyczają i dług rośnie. Kłopot w tym, że o tym, co jest wliczane do poziomu zadłużenia ogłaszanego przez polskie władze, a co nie, decyduje nie zdrowy rozsądek, ale prawo, w tym przypadku ustawa znowelizowana 27 sierpnia 2009 r. Metodologię tę nazwijmy JR 2009 – od ówczesnego ministra finansów Jacka Rostowskiego, który ją przygotował.
W świecie obowiązują inne metodologie, dla nas istotne są: metodologia przyjęta przez agendy ONZ i OECD znana jako SNA (ang. System of National Accounts), pierwotnie ustanowiona w 1953 r. i ostatnio znowelizowana w latach 1993 i 2008 (stąd 1993 SNA i 2008 SNA), oraz metodologia ESA (ang. European System of Accounts) opracowana przez Eurostat, wcielona w życie w 1995 r., ostatnio zmodyfikowana w 2010 r. (dlatego ESA 1995 i ESA 2010). Jak wynika z załączonego wykresu, różnią się one zasadniczo. Najbardziej ostre, czyli rzetelne, kryteria są zawarte w SNA, potem w ESA, a na końcu w rodzimej JR.
Traktat z Maastricht ustalił kryteria kwalifikacyjne do strefy euro i jednym z nich był poziom zadłużenia sektora publicznego (60 proc. PKB). Było oczywiste, że przyjęcie zasad SNA wykluczy z unii monetarnej wiele krajów. Gdy w 1997 r. podejmowano ostateczne decyzje, kryterium to spełniał tylko Luksemburg. Natomiast według ESA lista krajów kwalifikujących się była dłuższa, ale i tak przyjęto, że kryterium jest spełnione, jeśli kandydat „zmierza" do osiągnięcia wyznaczonego celu.
Dług liczony po swojemu
Fakt, że w 2009 r. zamiast przyjąć ESA, co dla członka UE winno być oczywiste, uchwaliliśmy metodologię własną, jeszcze mniej rygorystyczną niż i tak rozwodnione ESA, jasno dowodzi, że istotą tej inicjatywy była chęć ukrycia przed polskim podatnikiem rzeczywistego poziomu zaciągniętego w jego imieniu długu.
ESA bynajmniej nie eliminuje możliwości kreatywnej księgowości. Na przykład, w przeciwieństwie do SNA, metodologia unijna pomija zobowiązania w stosunku do innych rządów. Powyższe implikuje, że rządy nie będą twardo egzekwować zobowiązań zaciągniętych przez innych „suwerenów". Niemniej doświadczenia Grecji z okresu po 2010 r. nie dają żadnych podstaw do uznania tego punktu widzenia za słuszny – rządy strefy euro, które udzieliły Grecji „pakietów pomocowych", bezwzględnie ściągają należności.
SNA wlicza do poziomu zadłużenia także zobowiązania podjęte przez dane państwo w stosunku do obywatela. Doskonale ten fakt obrazuje zanotowany przez SNA gwałtowny wzrost zadłużenia Polski w 2014 r., podczas gdy ESA i JR wykazują zjawisko dokładnie przeciwne! W owym roku „Czarodziej z Londynu" przekonał miliony Polaków do tego, żeby pozwolili na przejęcie przez państwo obligacji skarbowych, które posiadali na rachunkach OFE. Po tym fakcie rząd polski niezwłocznie unieważnił te papiery dłużne, co z punktu widzenia księgowości stosowanej przez ESA i JR spowodowało spadek zadłużenia sektora publicznego o ponad 153 mld zł.
Natomiast według SNA państwo po prostu zamieniło zobowiązanie jawne (obligacje) na dług ukryty w postaci podjęcia zobowiązania do wypłacania w przyszłości wyższych emerytur w ramach ZUS. SNA wymaga, żeby rządy w pełni ujawniały swoje zobowiązania, natomiast ESA i JR takiego wymogu na władze nie nakładają.
Wszystkie dane publikowane przez OECD i Eurostat są wyliczane w Warszawie, zatem kolejni ministrowie finansów i premierzy są doskonale zorientowani w rzeczywistym poziomie długu sektora publicznego. Najwyraźniej nie widzą potrzeby dzielenia się tą nadzwyczaj ważną informacją z podatnikiem, w imieniu którego zaciągają coraz to większe zobowiązania, o czym świadczą dane pokazane na wykresie.
Według SNA obowiązujący wówczas I próg ostrożnościowy (zawieszony przez rząd Donalda Tuska w 2013 r.) przekroczyliśmy już w 2007 r., natomiast według ESA i JR nastąpiło to dopiero w 2010 r. Zgodnie z danymi zamieszczonymi przez OECD rząd polski powinien był podjąć poważne kroki oszczędnościowe już w roku 2009 (przekroczony ówczesny II próg), a drastyczne rok później (III próg przekroczony). Apogeum zadłużenia państwa, czyli podatnika, miało miejsce w roku 2016 r. (72,8 proc. PKB – SNA).
Natomiast według ESA drugi próg został przekroczony dopiero w roku 2013, a dzięki „manewrowi z OFE" w roku następnym spadł do zaledwie 50,8 proc. PKB. To „genialne" posunięcie ministra Rostowskiego spowodowało gwałtowne zwiększenie się różnicy pomiędzy wysokością długu mierzoną według metodologii SNA a ESA i JR. Od tego czasu rozdźwięk pomiędzy SNA i JR nie spadł poniżej 20 pkt proc., czyli równowartości jednej piątej PKB!
Duże wydatki w ramach tarczy
Jest rzeczą wielce pożyteczną, że od roku 2016 poziom zadłużenia sektora publicznego spada, i to według wszystkich interesujących nas wskaźników. Niemniej właśnie wcielana w życie tarcza antykryzysowa przekreśli te postępy. W jej ramach wydajemy równowartość kilkunastu procent PKB, zatem jeśli przyjmiemy nadzwyczaj optymistyczne założenie, że w tym roku wzrost PKB nie będzie ujemny i wyniesie około zera, to na koniec 2020 r. rzeczywisty – liczony według SNA – poziom zadłużenia polskiego podatnika znajdzie się w granicach 75–80 proc. PKB.
Od wielu lat rządzący, bez względu na głoszoną orientację polityczną, nie ujawniają rzeczywistego stanu finansów publicznych. Czas najwyższy, żeby obywatel, który w ostatecznym rozrachunku jest odpowiedzialny za spłatę zaciągniętego długu, został poważnie potraktowany. Władze mają obowiązek rzetelnie informować podatnika o wysokości zobowiązań, które zostały zaciągnięte w jego imieniu. Miejmy nadzieję, że sprawa ta stanie się przedmiotem prezydenckiej kampanii wyborczej i dogłębnej debaty sejmowej.
Autor jest profesorem finansów i ekonomii na Hollins University w USA.