Rachunkowość budżetowa: czy budżet zadaniowy da się uprościć

Tradycyjna metoda planowania i ewidencjonowania budżetu opiera się na klasyfikacji dochodów i wydatków publicznych według działów, rozdziałów i paragrafów dochodów oraz wydatków. Klasyfikacja budżetowa, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, stanowi system oznaczeń, które służą do opisywania dochodów, wydatków oraz przychodów i rozchodów, występujących w poszczególnych jednostkach sektora finansów publicznych. Paragraf określa rodzaj wydatku, przychodu lub dochodu oraz środków, które pochodzą z UE lub innych źródeł zagranicznych.

Czytaj także: Rachunkowość budżetowa: czy budżet zadaniowy

Dział, rozdział, paragraf

Obecnie stosowana klasyfikacja budżetowa w zakresie „działów" jest trzycyfrowa:

- dwie pierwsze cyfry działu odpowiadają danej działalności i pochodzą od podziałek typu „klasa" z Polskiej Klasyfikacji Działalności (stanowi to znaczną pomoc w porównywaniu dochodów i wydatków sektora finansów publicznych z finansami sektora prywatnego);

- trzecia cyfra oznaczenia działu ma charakter porządkowy i umożliwia odróżnianie od siebie tych działów, które według Polskiej Klasyfikacji Działalności są obejmowane jedną i tą samą „klasą" (np. dział 750 – Administracja publiczna, dział 752 – Obrona narodowa).

Podziałki typu „rozdział", które występują w ramach działów, są pięciocyfrowe:

- trzy pierwsze cyfry oznaczają dział,

- dwie ostatnie mają charakter porządkowy (np. rozdział 75011 – Urzędy wojewódzkie, rozdział 75015 – Regionalne izby obrachunkowe, 75016 – Samorządowe kolegia odwoławcze).

Podziałki typu „paragraf" dochodów i wydatków są samodzielne i czterocyfrowe:

- trzy pierwsze cyfry dotyczą właściwego wyodrębnienia źródła dochodu lub rodzaju wydatku (np. paragraf 401 – Wynagrodzenia osobowe pracowników, paragraf 421 – Zakup materiałów i wyposażenia, paragraf 605 – Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych), natomiast

- czwarta cyfra, jeśli nie jest zerem, to określa powiązanie dochodu lub wydatku ze środkami pochodzącymi z funduszy zagranicznych.

W planowaniu podmiotów sektora finansów publicznych, dzięki klasyfikacji budżetowej, ustala się prognozowane wielkości dochodów czy limity wydatków na działy, rozdziały i paragrafy. Normy te przesądzają o uprawnieniach finansowych podmiotu wykonującego budżet. Dzięki systemowi podziałek, klasyfikacja budżetowa jest dogodnym instrumentem służącym opisywaniu środków publicznych, stosowanym na potrzeby planowania i ewidencji finansowej (rachunkowości) oraz sprawozdań finansowych. Ułatwia również badania statystyczne w zakresie dysponowania środkami na cele publiczne.

Równoległe zapisy

Budżet zadaniowy to plan wydatków budżetowych, sporządzany w układzie funkcji, zadań i podzadań, wraz ze wskazaniem na poziomie zadań i podzadań celów, które planuje się osiągnąć w wyniku realizacji zadania lub podzadania oraz mierników określających stopień realizacji celów. W ramach budżetu zadaniowego wyróżnia się 22 funkcje państwa, które obejmują całokształt jego działalności (np. zarządzanie państwem, bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek publiczny, edukacja, wychowanie i opieka itd.). W ramach każdej funkcji państwa wyróżnia się zadania, a w ramach zadań – podzadania. Najniższą jednostką klasyfikacji zadaniowej są działania. Obowiązek opracowania budżetu państwa w układzie zadaniowym wynika z art. 138 ustawy o finansach publicznych. Uzupełnieniem takiego planowania jest tzw. część sprawnościowa, czyli opisy celowości wydatków, mierników oraz efektów z ponoszonych nakładów publicznych.

W praktyce od 10 lat

Geneza budżetu zadaniowego sięga lat 40. ubiegłego wieku, kiedy to w USA społeczeństwo utraciło zaufanie do administracji publicznej. Zdaniem Amerykanów w tamtym czasie administracja federalna marnowała publiczne środki. W celu uwiarygodnienia wydatków stworzono budżet zadaniowy.

W Europie budżet zadaniowy został wdrożony po raz pierwszy w niektórych krajach w ostatniej dekadzie XX wieku (np. w Wielkiej Brytanii w 1991 r.). Nie wszystkie kraje europejskie stosują dzisiaj budżet zadaniowy. Część państw jest na etapie przygotowywania się do przyjęcia nowych zasad opracowania budżetu, inne pozostają przy metodzie tradycyjnej planowania budżetu.

W Polsce od 2008 r. planuje się budżet państwa zarówno metodą tradycyjną, jak i zadaniową. Stopniowo zobowiązano jednostki budżetowe do prowadzenia podwójnej ewidencji księgowej. W tym celu rozbudowano istniejące komputerowe systemy finansowo – księgowe o możliwość prowadzenia ewidencji wydatków również w układzie zadaniowym. Konieczne było również zwiększenie zatrudnienia w komórkach obsługi finansowo – księgowej. Początkowo pojawiały się informacje, że prowadzenie ewidencji księgowej w dwóch układach jest przejściowe i stopniowo zniknie obowiązek ewidencji wydatków w układzie tradycyjnym. Tak się jednak nie stało i wygląda na to, że nadal będą obowiązywać pracochłonne procedury.

Czemu służy to rozwiązanie

Główną rolą rachunkowości zadaniowej jest przypisanie wszelkich kosztów bezpośrednich i pośrednich do realizowanych zadań, dzięki czemu możliwe jest wygenerowanie informacji o dokładnych kosztach realizacji poszczególnych zadań danej jednostki. Aby uświadomić sobie, co oznacza ewidencja księgowa w układzie zadaniowym, podam przykład takich wyliczeń.

Przykład

Aby uzyskać informację o kosztach danej funkcji, należy zaksięgować wszystkie przypadające na nią koszty, m.in. koszty osobowe, koszty rzeczowe (zakup materiałów i wyposażenia, koszty zużycia energii, wody, koszty ogrzewania, utrzymanie czystości, dozór mienia itd.). Kluczem do rozliczenia kosztów jest odsetek osób zatrudnionych na rzecz danej funkcji lub odsetek powierzchni budynku zajmowanych przez te osoby. Tak ustalone udziały procentowe mnoży się przez poszczególne rodzaje wydatków przypadających na daną funkcję.

W praktyce kwota z każdej faktury dzielona jest na 22 funkcje oraz na związane z nimi zadania, podzadania i działania. W przypadku otrzymania korekty faktury, wszystkie te zapisy są odpowiednio korygowane.

Równolegle do pracy nad strukturą zadaniową wydatków następuje ważny i trudny etap prac – opracowanie celów i mierników, wpisujących się w specyfikę realizowanego zadania. Jest to bardzo trudny obszar, ponieważ często do poszczególnych poziomów struktury zadaniowej nie da się ustalić celów i mierników. Wiele zadań administracji publicznej jest po prostu niemierzalnych.

Przykład

Ustalenie celów i mierników jest w zasadzie niemożliwe dla:

- wydawania decyzji administracyjnych, gdzie sposób postępowania reguluje kodeks postępowania administracyjnego,

- funkcji reprezentacyjnej,

- realizacji należności budżetu państwa, gdzie np. państwo nie ma żadnego wpływu na ilość składanych wniosków paszportowych i związanych z tym opłat.

Problem niemierzalności budżetu zadaniowego dotyczy szczególnie państwowych jednostek budżetowych. W jednostkach samorządowych mamy do czynienia z konkretnymi zadaniami, które dają się mierzyć i pozwalają określać cel (np. budowa dróg, edukacja, pomoc społeczna itp.). Tam budżet zadaniowy znajduje swoje uzasadnienie. ?

Danuta Seitz zastępca dyrektora biura organizacyjno- -administracyjnego, główny księgowy Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego

Tematyka budżetowania zadaniowego budzi wiele zainteresowania, ale i wątpliwości. Należałoby zadać sobie pytanie, czy tak pracochłonne obliczenia są rzeczywiście konieczne w przypadku wszystkich jednostek. Czy budżet zadaniowy w obecnym kształcie jest potrzebny? Jakie korzyści odnosi państwo z takiej szczegółowej ewidencji?

Ustalając formę planowania i ewidencji budżetu, należałoby zastanowić się, jakie dane są potrzebne, jakie analizy są przeprowadzane, czemu tak naprawdę służy budżet zadaniowy – aby nie okazało się, że wykonujemy nikomu niepotrzebne czynności, odbierane jako „sztuka dla sztuki".