Zgodnie z ustawą o finansach publicznych (dalej ustawa) uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (JST) podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach – nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego (art. 239 ustawy). A w przypadku gdy termin ten nie zostanie zachowany, budżet JST ustala regionalna izba obrachunkowa, w terminie do końca lutego roku budżetowego (art. 240 ust. 3 ustawy). Przepis ten określa również zakres ustaleń regionalnej izby obrachunkowej, wskazując, że Izba formułuje budżet JST jedynie w zakresie zadań własnych tej jednostki oraz zadań zleconych jej przez administrację rządową.
Z orzecznictwa
Uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w przedmiocie zastępczego ustalenia budżetu gminy, wydaną w trybie art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, traktować należy w kategoriach szeroko rozumianego aktu nadzoru. Zastępcze ustalenie budżetu gminy przez regionalną izbę obrachunkową jest środkiem nadzwyczajnym, mającym zastosowanie jedynie w przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej przez gminę w przewidzianym prawem terminie.
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27 maja 2010 r., sygn. I SA/Gd 366/10
Celem zastępczego uchwalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest zapobieżenie sytuacji, w której z uwagi na niedopełnienie przez organ stanowiący obowiązku uchwalenia budżetu brak byłoby podstawy do prowadzenia gospodarki finansowej przez daną jednostkę samorządu terytorialnego. Zastępcze ustalenie budżetu ma charakter środka nadzwyczajnego, który umożliwia funkcjonowanie JST. Jest to akt zastępczy, obejmuje bowiem jedynie zadania własne i zadania zlecone jednostce, a do tego ma charakter tymczasowy.
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2011 r., sygn. II GSK 1137/10
– Budżet jednostki samorządu terytorialnego ustalony przez regionalną izbę obrachunkową ma charakter zastępczy i tymczasowy – wyjaśnia prof. Cezary Kosikowski z Uniwersytetu w Białymstoku. I dodaje, że rozwiązanie opisane w art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych zostało wprowadzone przede wszystkim w celu wypełnienia luki, która powstaje z powodu braku uchwały budżetowej po 31 stycznia roku budżetowego.
Sposób na lukę
– Wypełnienie tej luki przez regionalną izbę obrachunkową jest jednak pozorne, a to dlatego, że ustalenia izby nie zastępują uchwały budżetowej w całości – podkreśla prof. Kosikowski. To zaś oznacza, że ustalenia te nie są równoznaczne z pełną treścią uchwały budżetowej, o której mowa w art. 212 ustawy o finansach publicznych.
Ustalenia regionalnej izby obrachunkowej są ograniczone przedmiotowo, nie zaś pod względem czasowym. Czy to oznacza zatem, że np. organy gminy, której budżet został zastępczo ustalony przez RIO, tracą (na dany rok budżetowy) kompetencję do uchwalenia budżetu? Ta kwestia była szeroko dyskutowana w literaturze i orzecznictwie. Przykładowo w wyroku z 4 listopada 1993 r. (sygn. SA/Gd 1373/93) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z dniem 31 marca (termin przewidziany w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, obecnie jest to 31 stycznia) wygasa kompetencja organu stanowiącego do uchwalenia uchwały budżetowej.
To nie jest sankcja
– Stanowisko sądu słusznie poddano krytyce, ponieważ opiera się ono na błędnym założeniu, że instytucja zastępczego ustalenia budżetu ma charakter swego rodzaju sankcji polegającej na odebraniu organowi stanowiącemu prawa do uchwalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego – wskazuje Monika Bogucka-Felczak, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. Jej zdaniem instytucja ta ma mobilizować organy stanowiące do realizacji nałożonych nań obowiązków w terminie, ale jej zasadniczym celem jest zapewnienie trwałości prowadzenia gospodarki finansowej.
– Nie bez znaczenia jest fakt, iż zakres przedmiotowy ustalenia zastępczego jest ograniczony w stosunku do uchwały budżetowej, a termin „ustalenie" oznacza, że mamy do czynienia z aktem nadzoru izby, nie zaś z „uchwaleniem" będącym aktem stanowienia prawa – tłumaczy Monika Bogucka-Felczak.
Jej stanowisko podziela Ludmiła Lipiec–Warzecha, radca prawny.
– Ustalenie zastępcze obowiązuje do czasu uchwalenia uchwały budżetowej przez organy JST – podkreśla.
Aż rada uchwali
Według prof. Cezarego Kosikowskiego ustalenia regionalnej izby obrachunkowej są ograniczone przedmiotowo, nie zaś pod względem czasowym.
– Obowiązują one do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, natomiast jej skutki muszą być zarachowane na rzecz uchwały budżetowej. Nie ma w tej sytuacji określonego terminu dla uchwalenia uchwały budżetowej, ponieważ jest to już sytuacja ekstremalna, w której nie dotrzymano zasady wyrażonej w art. 239 – wyjaśnia prof. Kosikowski.
Uznać więc należy, że zastępcze ustalenie budżetu przez ten organ nie znosi kompetencji organu stanowiącego do uchwalenia budżetu – do czasu zastępczego ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową kompetencja ta ulega zawieszeniu, a po dokonaniu takiego ustalenia organ stanowiący ma prawo realizować swoje uprawnienia w zakresie uchwalania budżetu przez modyfikacje aktu zastępczego.
podstawa prawna: ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.)
