Opinia RPO w sprawie projektu ustawy o jawności życia publicznego

Jak informuje RPO - wpływają do niego skargi obywateli dotyczące projektu ustawy o jawności życia publicznego. Zdaniem Rzecznika ustawa jest sprzeczna z zakładanym celem. Przedstawione w opinii zastrzeżenia prowadzą do wniosku, że celem projektodawcy nie było wzmocnienie transparentności władzy publicznej, lecz dokonanie powszechnej lustracji majątkowej obywateli. Ilość i zakres wad legislacyjnych powodują, że projekt ustawy nie powinien w tej postaci podlegać dalszemu procedowaniu. Dlatego RPO wystąpił w tej sprawie do premiera Mateusza Morawieckiego.

Przede wszystkim Rzecznik zwraca uwagę, że ustawa nakładając na zwykłych obywateli (nie ograniczając stosowania przepisów do osób pełniących funkcje publiczne) obowiązek udostępnienia informacji o dochodzie obywateli, ich majątku, posiadanych nieruchomościach i ruchomościach (swoich i małżonka), zobowiązaniach, zwolnieniach i ulgach z których skorzystali, a nawet danych osobowych w odniesieniu np. do stron postępowania administracyjnego, czy darczyńców organizacji pozarządowych biorących udział w procesie stanowienia prawa, przy jednoczesnym udostępnianiu tych informacji w większości przypadkach, na szeroką skalę w internecie, głęboko ingeruje w prawo do prywatności obywateli.

Jednocześnie pomimo tego, że projektodawca wskazuje że głównym celem ustawy jest transparentność życia publicznego, to wprowadzone regulacje znacznie ograniczają obowiązki podmiotów publicznych, czy osób pełniących funkcje publiczne w zakresie udostępniania informacji publicznej.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich najistotniejszym problemem związanym z zaproponowanym projektem ustawy o jawności życia publicznego z dnia 8 stycznia 2018 r. jest obecnie nieuzasadniona, niekonstytucyjna i niezgodna ze standardami międzynarodowymi ingerencja w prawo do ochrony życia prywatnego i autonomii informacyjnej jednostki poprzez publikację oświadczeń majątkowych w Biuletynie Informacji Publicznej udostępnianym w internecie. Artykuł 44 projektu ustawy określa bardzo szeroki zakres przedmiotowy oświadczeń majątkowych, wymagając ujawnienia szczegółowych informacji o majątku bądź dochodzie osoby zobowiązanej do jego złożenia, m.in.: treści zobowiązania, warunków umowy (ust. 4 pkt 3). Określono przy tym dość niski próg dochodu – powyżej 1000 zł, po przekroczeniu którego tych informacji należy udzielić. Na aprobatę zasługuje wykreślenie regulacji określających obowiązek podania informacji odnoszących się do dochodu małżonka (proponowanego w pierwotnym projekcie), należy jednak zauważyć, że w art. 44 pkt 13 projektu wymagane jest podanie informacji o składnikach mienia ruchomego, w tym również wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz prowadzonej działalności gospodarczej przez osobę wypełniającą oświadczenie majątkowe oraz małżonka pozostającego w ustroju wspólności majątkowej.

W porównaniu do opiniowanego projektu ustawy o jawności życia publicznego z dnia 23 października 2017 r., w przedmiotowym projekcie jeszcze bardziej rozszerzono zakres osób zobowiązanych do złożenia oświadczeń majątkowych. Ponadto projekt ustawy przyznaje Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego w istocie uprawnienie wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego każdej osoby (niekoniecznie nawet obywatela RP), jeśli tylko on uzna, że pełni ona funkcję publiczną. Przy czym projekt nie przewiduje żadnej możliwości złożenia odwołania bądź kontroli sądowej arbitralnej decyzji Szefa CBA.

Zaproponowane regulacje – niejasne, nieprecyzyjne, odnoszące się do odmiennych znaczeń – budzą poważne wątpliwości z punktu widzenia zasad poprawnej legislacji i mogą rodzić praktyczne trudności interpretacyjne. Jest to szczególnie niebezpiecznie biorąc pod uwagę sankcje przewidziane w art. 84 projektu ustawy za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu lub niezłożenie oświadczenia majątkowego w terminie, tj. odpowiedzialność karną – pozbawienie wolności do lat 5, a w przypadku mniejszej wagi – grzywnę albo karę ograniczenia wolności.

Należy przy tym również podkreślić, że już samo zrównanie pod względem skutków prawnych niezłożenia oświadczenia w terminie i złożenia nieprawdziwego oświadczenia budzi zastrzeżenia z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, biorąc pod uwagę surowość sankcji powstaje problem nieproporcjonalnej, nadmiernej reakcji państwa na naruszenie prawa. Powstaje również duże niebezpieczeństwo, że ustawa będzie stosowana selektywnie.

Zagadnieniem, które musi być osobno oceniane, jest kwestia upubliczniania złożonych oświadczeń majątkowych w powszechnie dostępnym internetowym Biuletynie Informacji Publicznej.

O ile zatem wydawałoby się, że uzasadnione jest ujawnienie oświadczenia majątkowego pierwszej kategorii osób, wybieranych w powszechnych wyborach, pełniących kluczowe stanowiska państwowe, o tyle nie znajduje uzasadnienia w świetle standardów konstytucyjnych wprowadzenie takiego obowiązku w odniesieniu do pozostałych osób objętych przedmiotowymi regulacjami. Realizacja celu, jakim jest przeciwdziałanie korupcji może nastąpić w odniesieniu do tych osób poprzez samo złożenie takiego oświadczenia, bez konieczności jego udostępniania w Internecie. Nie jest zatem jasny cel, jakiemu miałoby służyć tak szerokie upublicznianie oświadczeń majątkowych. Należy natomiast podkreślić, że konieczność przestrzegania zasady jawności życia publicznego związana jest przede wszystkim z funkcjonowaniem organów władzy publicznej i działalności osób pełniących funkcje publiczne, a nie sferą prywatną tych osób. Tym samym szeroki zakres osób w odniesieniu do których projekt przewiduje obowiązek złożenia i ujawnienia oświadczenia majątkowego, przy bardzo szerokim zakresie przedmiotowym oświadczeń, budzi poważne wątpliwości pod kątem ochrony prawa do prywatności tych osób.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o jawności życia publicznego, „głównym celem ustawy jest „wzmocnienie transparentności polskiego państwa", tymczasem niektóre proponowane rozwiązania normatywne w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wbrew zakładanym przez projektodawcę celom, mogą w praktyce znacznie ograniczyć dostęp do informacji publicznej i będą stanowić regres w stosunku do dzisiaj obowiązujących rozwiązań prawnych. Przykładowo należy zwrócić uwagę, na regulacje odnoszące się do dostępu do informacji przetworzonej. O ile w projekcie ustawy o jawności życia publicznego z dnia 23 października 2017 r. projektodawca zrezygnował z przesłanki warunkującej uzyskanie informacji przetworzonej w zakresie „w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego" ­– co w ocenie Rzecznika zasługiwało na aprobatę, a Rzecznik postulował wówczas potrzebę określenie definicji informacji przetworzonej– o tyle w aktualnym projekcie nie dość, że powrócono do wymogu wykazania się „istotnym interesem publicznym", to dodatkowo wprowadzono obowiązek uzasadnienia istotnego interesu publicznego po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy przez organ, a jednocześnie określono definicję pojęcia „informacja przetworzona", która wiąże się z problemami interpretacyjnymi. Zmiany te zdaniem Rzecznika mogą prowadzić do ograniczenia dostępu do informacji publicznej

W ocenie Rzecznika, w kontekście prawa do dostępu do informacji publicznej, wątpliwości budzi także, wprowadzenie obowiązku udostępniania informacji przez spółdzielnie mieszkaniowe w ustawie o jawności. Są to bowiem podmioty prywatne, a zatem regulacje dotyczące zasad transparentności działania tych podmiotów powinny znaleźć odzwierciedlenie w regulacjach szczegółowych odnoszących się do tego podmiotów (tj. w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, czy prawie spółdzielczym).

Trzeba jednocześnie zauważyć, że w odniesieniu do niektórych podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej projekt przewiduje też ograniczenia. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 14a spółką zobowiązaną jest spółka prawa handlowego, której udział Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, państwowej lub samorządowej osoby prawnej stanowi co najmniej 20% kapitału zakładowego lub 20% liczby akcji lub udziałów w tej spółce. Tymczasem w pierwotnym projekcie art. 2 pkt 13a przewidywał „co najmniej 10% kapitału zakładowego lub 10% liczby akcji w tej spółce".

Ponadto wątpliwości budzą również regulacje umożliwiające udostępnienie na szeroką skalę (w BIP) informacji dotyczących zwykłych obywateli, czy przedsiębiorców dotyczące umorzeń lub ulg w spłacie zobowiązań na rzecz SP lub jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest przy tym znany zakres danych poddanych upublicznianiu (art. 7 ust. 1 pkt 5k projektu ustawy). Należy natomiast zauważyć, że w odniesieniu do podmiotów publicznych, przykładowo, informacje dotyczące ekspertyz i opinii sporządzonych na potrzeby postępowania administracyjnego, czy sądowego z udziałem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej udostępnia się po prawomocnym lub ostatecznym zakończeniu tego postępowania (art. 7 ust. 1 pkt 4f projektu w związku z art. 7 ust. 3). W ocenie Rzecznika wyłączenie tych opinii i ekspertyz z udostępnienia w trakcie trwania procesu nie znajduje jednak uzasadnienia w świetle konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej.

Szczególne zaniepokojenie budzą regulacje przewidziane w art. 8 ust. 2 projektu ustawy, wskazujące, że ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, czy tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczy wymienionych w tym przepisie postępowań administracyjnych, postępowań o dofinansowanie projektu prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2017 r., poz. 1376 ze zm.), postępowań o wydanie koncesji lub zezwoleń na rzecz przedsiębiorców, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów. Nie ma wątpliwości, że dane osoby, której dotyczy konkretna decyzja administracyjna, w świetle projektowanego art. 8 ust. 2 pkt 4-6 projektu ustawy, nie będą podlegały - jak to ma miejsce obecnie - anonimizacji. Tym samym możliwe będzie uzyskanie informacji dotyczących danych osobowych i życia prywatnego obywateli, poprzez wykorzystywanie prawa dostępu do informacji publicznej.

Należy przy tym przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że w ramach zderzenia się dwu wartości – z jednej strony konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, z drugiej prawa do prywatności – nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje formuła „zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę" (wyrok TK z 19 czerwca 2002 r., o sygn. akt K 11/02). Należy również pamiętać, że przy ocenie art. 8 ust. 2 pkt 4-6 projektu ustawy należy uwzględnić przepisy prawa UE dotyczące ochrony danych osobowych, a w szczególności przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych). Przepisy państwa członkowskiego muszą zatem pogodzić publiczny dostęp do dokumentów i ochronę danych osobowych. Brak odwołania do kategorii ochrony danych osobowych już może oznaczać niezgodność z przepisami rozporządzenia UE.

Rzecznik Praw Obywatelskich zwracał również uwagę na regulacje odnoszące się do: jawności umów cywilnoprawnych, prawa do wniesienia ponaglenia, rozstrzygnięcia o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w przypadku braku reakcji wnioskodawcy na informację organu o niemożliwości udostępnienia informacji w sposób lub w formie określonych we wniosku, a także odnoszące się do jawności posiedzeń organów kolegialnych władzy publicznej, które to regulacje stanowią znaczne ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP.

Projekt ustawy zakłada także poważne zmiany w dotychczasowej regulacji problematyki lobbingu, uchylając w całości obowiązującą obecnie ustawę o działalności lobbingowej. Jednakże w ocenie Rzecznika, przy planowanej szerokiej definicji lobbingu i objęciu nią bardzo dużej grupy podmiotów powstaje poważna obawa, że z uwagi na stworzone w projekcie ustawy wymogi formalne, zostanie w praktyce utrudniona lub wręcz uniemożliwiona ich partycypacja w procesach decyzyjnych, w tym przedstawianie opinii i postulatów. W tym kontekście obawy formułowane w ostatnim czasie m.in. przez organizacje społeczne, a także obywateli, są w pełni uzasadnione, a kwestia ta wymaga bardzo poważnego rozważenia.

Ponadto Rzecznik odniósł się do przepisów dotyczących ochrony sygnalistów wskazując, że ochrona ta jest jednak bardzo zawężona przedmiotowo. Niestety projektodawca przyjął założenie o potrzebie ochrony wyłącznie tej grupy sygnalistów, którzy zgłaszają przypadki korupcji i innych nadużyć gospodarczych. Poza tym systemem ochrony pozostaną zatem nadal osoby sygnalizujące inne nieprawidłowości godzące w interes społeczny.

W opinii Rzecznika już w toku nietransparentnego procesu przygotowywania i zmieniania tej ustawy doszło do naruszenia idei przejrzystości, leżącej u podstaw projektowanej regulacji prawnej. Ilość oraz zakres wad legislacyjnych powodują, że projekt ustawy nie powinien w tej postaci podlegać dalszemu procedowaniu.

Chodzi głównie o: wady legislacyjne, brak spójności definicji i pojęć, niedbałość projektodawcy, krótki termin wyznaczony do konsultacji projektu

W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że projekt ustawy jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. Jednocześnie nie przedstawiono żadnego uzasadnienia dla takiej tezy, podczas gdy może on rodzić podstawowe wątpliwości co do zgodności przepisów chociażby z przepisami rozporządzenia ogólnego o ochronie danych, czy z przepisami dotyczącymi zamówień publicznych.

W opinii Rzecznika przyjęcie ustawy w przekazanym Radzie Ministrów kształcie, nieuwzględniającym przepisów unijnych, narazi Polskę na możliwość wszczęcia przez Komisję Europejską kolejnych postępowań o naruszenie prawa Unii Europejskiej.

Tym samym, pomimo słusznych deklarowanych celów projektu ustawy, tj. zwalczania korupcji oraz wzmocnienia przejrzystości życia publicznego, niektóre konkretne przepisy projektu ustawy muszą zostać poddane krytyce z punktu widzenia ochrony praw obywatelskich.