Kto może zastępować burmistrza i w jakim zakresie

Wójt jest organem wykonawczym gminy. Z tego tytułu przysługują mu kompetencje określone w art. 30 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: usg). Jest także organem administracji i w tym zakresie wydaje decyzje. Oprócz tego do jego wyłącznej kompetencji zalicza się kierowanie urzędem gminy. Swoich zadań nie musi realizować osobiście. W myśl art. 33 ust. 4 usg wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy lub sekretarzowi gminy. W praktyce mogą się pojawić wątpliwości, czy dopuszczalne jest scedowanie na tych pracowników wszystkich zadań i kompetencji, czy są jednak takie obowiązki, których wójt nie może powierzyć innym osobom. Taki problem dotyczył m.in. możliwości upoważnienia zastępcy wójta do dokonywania zmian w budżecie. Regionalne izby obrachunkowe są zdania, że tej kompetencji wójt nie może powierzyć swojemu zastępcy. Poglądy sądu administracyjnego zaś są podzielone.

Zmiana budżetu

Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu w swoich uchwałach (por. np. uchwałę nr 8/497/2015 z 22 kwietnia 2015 r.) konsekwentnie wskazuje, że nie jest możliwe scedowanie przez wójta gminy będącego organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (dalej: jst) swoich uprawnień do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby. Uprawnienie takie nie wynika ani z usg, ani z ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: ufp). Zdaniem izby uprawnienia takiego organ wykonawczy nie może także ustanowić w regulaminie organizacyjnym urzędu. Poznańska izba podkreśliła, że ufp jest aktem szczególnym normującym sprawy budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Gdyby zamiarem ustawodawcy było umożliwienie przekazania uprawnień organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, to zapewne odpowiednie regulacje zawarte byłyby w tej regulacji.

Podwójna rola

Taki sam pogląd zaprezentowała RIO we Wrocławiu w uchwale nr 68/2015 z 26 sierpnia 2015 r. W jej uzasadnieniu wskazano, że wójt występuje w podwójnej roli. Raz jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, drugi raz jako kierownik urzędu gminy. Jednocześnie zakres zadań i obowiązków wynikających z tych funkcji nie jest tożsamy. Zdaniem wrocławskiej izby przepis zezwalający wójtowi na powierzeniu zastępcy określonych spraw jst w swoim imieniu został umieszczony po przepisie ustanawiającym wójta kierownikiem urzędu gminy. Zatem jego upoważnienie do delegowania uprawnień należy rozumieć w kontekście uprawnień do kierowania urzędem, a nie w kontekście wypełniania funkcji organu wykonawczego.

Zdaniem izby powierzenie na podstawie art. 33 ust 4 usg określonych spraw przez wójta zastępcy czy sekretarzowi dotyczyć może spraw bieżących, związanych np. z organizacją urzędu gminy, spraw pracowniczych, a nie kompetencji organu wykonawczego (organu gminy), jakim jest wójt.

Skrajne stanowiska

Wskutek skarg gmin sprawa ta dwukrotnie trafiała do WSA w Poznaniu. Poglądy składów orzekających były skrajnie odmienne. W wyroku z 28 października 2015 r. (sygn. I SA/Po 1300/15) sąd uznał rację RIO, że zastępca prezydenta nie może wprowadzać zmian w budżecie. To zadanie z mocy prawa zostało przypisane organowi wykonawczemu.

Zdaniem WSA przepisy ufp nie przewidziały możliwości scedowania uprawnień wójta, jako organu wykonawczego, do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, w tym na jego zastępcę. W ocenie tego sądu uprawnienia do przekazania kompetencji wójta w tej sprawie nie można wywodzić z art. 28g usg, który przewiduje przypadki zastępowania go w razie jego nieobecności.

W innym składzie orzekającym ten sam WSA w Poznaniu w wyroku z 5 listopada 2015 r. (sygn. I SA/Po 1753/15) uchylił analogiczną uchwałę RIO w Poznaniu. Zdaniem tego sądu wójt może upoważnić swojego zastępcę do podpisania z jego upoważnienia zarządzenia w sprawie dokonania zmian w planie wydatków ustalonych uchwałą budżetową. Przy czym, jak zauważył poznański WSA, w rozstrzyganym przypadku zastępca był upoważniony, na podstawie pisem- nego pełnomocnictwa, do prowadzenia w czasie nieobecności wójta spraw gminy, z wyłączeniem zatrudniania i zwalniania pracowników urzędu gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Jako podstawę prawną pełnomocnictwa powołano art. 33 ust. 4 usg. W ocenie sądu pogląd RIO, że przepis ten nie może stanowić podstawy do delegowania przypisanych wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencji do dokonywania zmian w budżecie, nie ma podstaw prawnych. Organ nadzorczy nie mógł zatem wydać takiej uchwały.

Dekoncentracja kompetencji

Poznański sąd administracyjny zwrócił uwagę także na inną istotną kwestię. Otóż wbrew twierdzeniom RIO w Poznaniu przekazanie określonych spraw innym podmiotom nie prowadzi do delegowania zadań na inny podmiot (organ), lecz do tzw. dekoncentracji kompetencyjnej w zakresie uprawnień wykonawczych wójta, ponieważ zastępca i sekretarz wykonują te obowiązki w jego imieniu. Zatem w rozpatrywanej sprawie organem wydającym zarządzenie pomimo złożenia podpisu przez zastępcę był wójt.

WSA wyjaśnił także, że do kategorii spraw przekazanych na podstawie art. 33 ust. 4 usg będą się zaliczać wszystkie zadania publiczne gminy zastrzeżone wyraźnym przepisem prawa do kompetencji wójta. Delegowanie zadań nie musi się ograniczać do kwestii związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, gdyż przepis stanowi szeroko o sprawach gminy. Powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy zastępcy wójta czy sekretarzowi nie zmieni faktu, że wyłącznie odpowiedzialny za realizację tych spraw będzie wójt, mimo że to nie on będzie ich faktycznym wykonawcą. Świadczy o tym występujący w art. 33 ust. 4 usg zwrot „w swoim imieniu zastępcy wójta".

Bez ograniczeń

Trafny jest pogląd WSA w Poznaniu wyrażony w wyroku z 5 listopada 2015 r. Stanowisko to ma potwierdzenie w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Przykładowo NSA w wyroku z 24 października 2013 r. (sygn. II OSK 1196/12) stwierdził, że usg nie przewiduje własnych kompetencji dla zastępcy wójta, lecz zakres jego możliwości działania w imieniu wójta jest określany przez niego zgodnie z art. 33 ust. 4 usg. Jest to przykład tzw. dekoncentracji wewnętrznej, polegającej na powierzeniu kompetencji wójta w drodze czynności indywidualnej innym podmiotom, tj. jego zastępcy lub sekretarzowi gminy.

NSA podkreślił, że przepis ten nie wskazuje przy tym ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy. Nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta. W art. 33 ust. 4 usg mowa jest o określonych, a nie niektórych tylko, kompetencjach wójta.

Ważne

Powierzenia określonych kompetencji wójt może dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem.

Przykład

Sekretarz zarządzeniem wydanym z upoważnienia burmistrza przedłużył Halinie L. powierzenie stanowiska dyrektora gminnego przedszkola na pięć lat szkolnych. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność tego aktu. Uznał bowiem, że kompetencje do powierzenia stanowiska dyrektora posiada wyłącznie wójt, jako organ wykonawczy gminy. Podkreślił w swoim rozstrzygnięciu, że żaden przepis prawa, w tym przede wszystkim art. 5c i art. 36a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: uso), nie daje możliwości scedowania tego uprawnienia na inny organ czy podmiot. Sprawa ostatecznie znalazła swój finał w NSA. Ten nie zgodził się z poglądem wojewody, że wójt nie może scedować swoich kompetencji realizowanych jako organ wykonawczy. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że art. 30 usg ma na celu rozgraniczenie kompetencji pomiędzy organy uchwałodawcze a organy wykonawcze i określa kompetencje organu wykonawczego gminy. Nie przesądza w żaden sposób o możliwości (czy niedopuszczalności) ich dekoncentracji wewnętrznej. Ponadto z art. 5c i art. 36a uso w żaden sposób nie wynika, że przypisana wójtowi kompetencja nie może być delegowana. Jest to po prostu jeden z wielu przepisów określających uprawnienie tego organu i nie ma podstaw do uznawania, że musi być wykonywane osobiście na zasadzie wyłączności. Zdaniem NSA powierzenie wykonywania określonych czynności przez wójta zastępcy lub sekretarzowi gminy nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia tych kompetencji na ten organ. Podmiot, na którego rzecz nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu (na podstawie wyroku NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1458/08).

Sprawy bieżące

Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z 3 grudnia 2010 r. (sygn. I PK 155/10) stwierdził, że zastępca wójta nie ma żadnych własnych ustawowo przypisanych kompetencji. Istnieje natomiast możliwość powierzenia mu dowolnych spraw przez wójta w rozumieniu art. 33 usg. SN uznał, że powierzenie może dotyczyć bieżącego kierowania urzędem, czyli tych czynności, które nie mogą oczekiwać na decyzję w innym terminie (wymagają natychmiastowego załatwienia).

Przykład

Wójt w regulaminie organizacyjnym powierzył zastępcy bieżące kierowanie urzędem w razie jego nieobecności. Biorąc pod uwagę to upoważnienie, podpisał apelację, gdyż upływał termin na jej wniesienie, a wójt w tym czasie był nieobecny (przebywał na urlopie). Pismo procesowe zostało podpisane przez osobę uprawnioną.

Na inną ważną kwestię zwrócił uwagę NSA w wyroku z 31 sierpnia 2012 r. (sygn. II OSK 1252/12). W orzeczeniu tym wyjaśnił, że art. 33 ust. 4 usg uprawniający do delegowania kompetencji wójta na inne ściśle określone podmioty należy odczytywać w kontekście ust. 3. Należy zatem uznać, że art. 33 ust. 4 usg mówi o możliwości przeniesienia na zastępcę burmistrza lub sekretarza zadań z zakresu kierowania urzędem.

Przepis ten stanowczo wskazuje na ograniczenia podmiotowe. Osobami, które mogą wykonywać funkcje wymienione w art. 33 ust. 4 usg, są włącznie zastępcy (zastępca) wójta lub sekretarz. Stanowisko to znajduje też potwierdzenie w art. 5 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. DzU z 2014 r., poz. 1202 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi (tak też NSA w postanowieniu z 27 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 332/13).

Przykład

Burmistrz zarządzeniem powołał swojego doradcę na stanowisko pełnomocnika ds. organizacji urzędu gminy. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził, że jest ono rażąco sprzeczne z prawem. W uzasadnieniu wskazał, że zarządzenie powierzające pełnomocnikowi nadzór nad służbami, które podlegają bezpośrednio wójtowi, sekretarzowi gminy oraz skarbnikowi gminy, stoi w sprzeczności z usg, statutem gminy i regulaminem organizacyjnym urzędu. Wskutek skargi gminy w tej sprawie wypowiedział się sąd administracyjny. Uznał on, że wyłącznymi osobami, którym wójt może zgodnie z art. 33 ust. 4 usg powierzyć prowadzenie zadań, do których należy m.in. kierowanie urzędem gminy oraz organizacja tego urzędu, są sekretarz gminy i zastępca wójta. Jeśli zaś chodzi o tę konkretną gminę, to wyłącznie sekretarz na mocy regulaminu organizacyjnego sprawuje nadzór nad funkcjonowaniem urzędu (na podstawie wyroku WSA w Kielcach z 28 września 2010 r., sygn. II SA/Ke 368/07).

podstawa prawna: art. 28g, art. 30, art. 31, art. 33 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 1515 ze zm.)

podstawa prawna: art. 257 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 885 ze zm.)

podstawa prawna: art. 5c i art. 36a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. DzU z 2010 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.)

Kompetencje organu wykonawczego

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do jego zadań należy w szczególności:

- przygotowywanie projektów uchwał rady gminy;

- opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;

- określanie sposobu wykonywania uchwał;

- gospodarowanie mieniem komunalnym;

- wykonywanie budżetu;

- zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Przejęcie zadań i kompetencji wójta

W przypadku przemijającej przeszkody w sprawowaniu funkcji przez wójta spowodowanej jedną z następujących okoliczności:

- tymczasowym aresztowaniem,

- odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne,

- odbywaniem kary aresztu,