Ochrona zabytków: zezwolenie to nie pozwolenie

Ustawą z 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2017 r., poz. 1595) ustawodawca istotnie znowelizował zamieszczone w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DzU z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) przepisy o ochronie drzew, krzewów i zieleni. Nowelizacja ta, pozornie nieznaczna, bo dotyczy tylko usuwania drzew i krzewów z nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, w istocie pociąga za sobą bardzo poważne konsekwencje.

Najistotniejsze jest nadanie przepisowi art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o zabytkach nowego brzmienia: pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga teraz podejmowanie innych niż wskazane w pkt 1–10 działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, w tym usuwanie drzew lub krzewów z nieruchomości, z wyjątkiem prowadzenia akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia. W art. 3 ustawa nowelizacyjna zmienia kilka przepisów ustawy o ochronie przyrody. Najistotniejsze to:

- zmiana ust. 1 w art. 83 stwierdzającym, że usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia, polegająca na tym, że po wyrazach „z terenu nieruchomości" dodano wyrazy „lub jej części niewpisanej do rejestru zabytków",

- dodanie po ust. 1 w art. 83 nowego ust. 1a w brzmieniu: „Usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami",

- zmiana ust. 1 w art. 83a, który przed nowelizacją stanowił: „Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków – wojewódzki konserwator zabytków", a po nowelizacji stanowi: „Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta".

Zmiany te oznaczają, że po wejściu w życie nowelizacji z 22 czerwca wojewódzki konserwator zabytków nie wydaje żadnych zezwoleń na podstawie ustawy o ochronie przyrody. W ich miejsce weszły pozwolenia wydawane na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Jedną z fundamentalnych reguł wykładni prawa jest, że w języku prawnym nie ma synonimów, dlatego „pozwolenie" z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o zabytkach to nie to samo, co „zezwolenie" z ustawy o ochronie przyrody. To wydawałoby się banalne spostrzeżenie ma doniosłe konsekwencje, które można zilustrować choćby przepisami art. 83f ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody, według których art. 83 ust. 1, czyli przepisu wyrażającego zasadę, że na usunięcie drzewa lub krzewu wymagane jest uzyskanie zezwolenia, nie stosuje się do:

– według pkt 1 – krzewu lub krzewów rosnących w skupisku o powierzchni do 25 mkw.,

– według pkt 3 – drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza:

a) 80 cm – topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego,

b) 65 cm – kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego,

c) 50 cm – do pozostałych gatunków drzew.

Przed wejściem w życie nowelizacji należało utrzymywać, że takie krzewy lub drzewa można było usuwać bez zezwolenia, nawet jeżeli rosły na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. „Zezwolenie" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oznaczało zarówno zezwolenie wójta, burmistrza, prezydenta miasta, jak i wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Po wejściu w życie tej nowelizacji ustawodawca wyłączył nieruchomości wpisane do rejestru zabytków (albo ich części, jeżeli zostały wpisane do takiego rejestru) spod przewidzianego w ustawie o ochronie przyrody reżimu zezwoleń, przenosząc je do reżimu pozwoleń z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że nawet na usunięcie jednego nędznego krzewu albo rachitycznego drzewka, którego obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza 10 cm, wymagane jest – zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby rozwiązania przewidziane w ustawie o ochronie przyrody przenosić na ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nowy ust. 1a dodany do art. 83 ustawy o ochronie przyrody jest tylko informacją o warunkach usuwania drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków.

Jedną z najważniejszych zmian jest rezygnacja z opłat za usuwanie drzew i krzewów na nieruchomościach wpisanych do rejestru zabytków. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami takich opłat bowiem nie przewiduje, a ustawa o ochronie przyrody nie znajduje zastosowania.

Jeżeli nieruchomość (bądź jej część) jest wpisana do rejestru zabytków, to przepisy o administracyjnych karach pieniężnych zamieszczone w ustawie o ochronie przyrody nie znajdą zastosowania. Usunięcie drzewa lub krzewu z takiej nieruchomości nie jest już deliktem administracyjnym określonym w art. 88 ustawy o ochronie przyrody. ?

Prof. Wojciech Radecki jest kierownikiem Zakładu Prawa Ochrony Środowiska w Instytucie Nauk Prawnych PAN, a Daria Dancka jest pracownikiem tego zakładu

Zasadne jest pytanie, czy usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jest zniszczeniem bądź uszkodzeniem zabytku w świetle ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami? W literaturze wskazuje się, że zniszczenie zabytku ma miejsce wówczas, kiedy sprawca nie unicestwia zabytku, ale pozbawia go jego dotychczasowych właściwości. Polega ono nie tylko na pozbawieniu rzeczy właściwości rzeczy w ogóle, ale również właściwości tego rodzaju, do jakiego należała ona przed czynem.

Odpowiedź na powyższe pytanie zależeć będzie od oceny, czy usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków pozbawia ten teren właściwości nieruchomości zabytkowej, czy też nie.

Jeżeli odpowiemy na to pytanie twierdząco, wówczas zastosowanie powinien znaleźć art. 108 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, typizujący umyślne przestępstwo niszczenia lub uszkadzania zabytku, zagrożone karą pozbawienia wolności od sześciu miesięcy do ośmiu lat (art. 108 ust. 1). Jeżeli natomiast sprawca takiego czynu działa nieumyślnie, a zatem nie ma zamiaru jego popełnienia, wówczas podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat dwóch (art. 108 ust. 2).

Jeżeli jednak odpowiedź będzie przecząca, to takie usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków nie będzie powodować konsekwencji prawnych wynikających z ustawy o ochronie przyrody, bo ta nie znajduje już zastosowania, a w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami taki czyn nie stanowi czynu zabronionego.

W obecnym stanie prawnym usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków nie spowoduje konsekwencji przewidzianych przez ustawę o ochronie przyrody, a na terenach pozostałych nieruchomości jest deliktem administracyjnym, zagrożonym dotkliwą administracyjną karą pieniężną.