Jak zwołać sesję rady gminy

Przygotowany projekt uchwały, spełniający konieczne wymogi jest procedowany na sesji rady gminy, w trybie i na zasadach określonych w statucie gminy. Do porządku obrad włącza go przewodniczący rady. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej usg) nie określa w jakim terminie to powinno nastąpić. Teoretycznie może się tak zdarzyć, że wniesiony projekt w ogóle nie doczeka się rozpatrzenia przez organ stanowiący, bowiem nie zostanie przez przewodniczącego zwołana sesja mająca w porządku obrad jego rozpatrzenie. Jedynie w art. 20 ust. 7 usg jest mowa, że na wniosek wójta przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji.

Zapewnienie wymogów formalno-prawnych

Nie zawsze podmiot, któremu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza wnosi projekt, który spełnia wszystkie wymogi formalno-prawne. Jego rola sprowadza się tylko do zgłoszenia założeń regulacji. Przygotowanie projektu jest natomiast zadaniem organu wykonawczego. Chodzi więc w szczególności o takie opracowanie przedłożonego radzie dokumentu stanowiącego projekt uchwały, by mógł on stać się przedmiotem obrad rady, a w razie pomyślnego wyniku głosowania - mógł przybrać postać uchwały.

Obowiązkiem wójta w tym przypadku będzie zadbanie o to, by projekt uchwały spełniał minimum treści przewidziane ustawami (jak np. w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), zasadami techniki prawodawczej i statutem. Organ ten powinien także zapewnić mu należytą formę oraz realizację wszelkich proceduralnych wymogów, od których przepisy uzależniają ważność podjętego akt. Dotyczy to w szczególności o dokonanie niezbędnych uzgodnień, konsultacji, opinii do projektu sporządzanych przez stosowne podmioty (np. komisje rady, radcę prawnego, skarbnika, związki zawodowe itp.), jeżeli wymóg ich uzyskania nałożony został przez regulacje ustawowe lub statutowe.

Musi on także dopilnować, by wypełniony zostały odpowiedni tryb poprzedzającego podjęcie uchwały (np. wyłożenie do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Powyższe rozwiązanie ma potwierdzenie w art. 30 ust. 2 pkt 2 usg, zgodnie z którym do zadań wójta należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Taki też model przyjęty został w wielu regulacjach statutowych. Z analizy statutów wynika, że gminy przyjmują też inne tryby przygotowania projektów.

Zwoływanie sesji

Projekty uchwał przyjmowane są lub odrzucane na posiedzeniach rady. Ta zgodnie z art. 20 ust. 1 usg obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Przegłosowanie na sesji rady aktu, który nie został przekazany radnym w trybie przewidzianym usg dotknięta jest wadą prawną, która skutkuje stwierdzenie jego nieważności (wyrok WSA w Gliwicach z 30 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 838/06).

Przykład

Przewodniczący rady zwołał sesję. Do zawiadomienia nie dołączył projektu uchwały, gdyż uznał, że miesiąc wcześniej radni już go otrzymali. Na posiedzeniu podjęty został akt w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest on nieważny, ponieważ przepisy usg wymagają doręczania projektów uchwał bezpośrednio przed sesją na jakiej mają zostać podjęte. Tym samym w przypadku nieuchwalenia danego aktu na konkretnej sesji czynność doręczenia projektu uchwały należy ponowić (na podstawie wyroku WSA w Kielcach z 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 316/15).

Obowiązek dostarczenia radnym projektu uchwały przed sesją, na której ma być przedmiotem głosowania, nie tylko zapewnia im wszystkim możliwość merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska w sprawie, ale - co równie istotne - chroni mniejszość radnych, którzy powiadomieni o treści projektu, którego nie akceptują, mogą podjąć starania o pozyskanie poparcia dodatkowej liczby głosujących (wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 783/07). Załącznik do projektu uchwały często stanowi jego istotny element. Należy więc pamiętać o doręczeniu radnym kompletnego dokumentu.

Przykład

Rada gminy zatwierdziła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie tej jednostki samorządu terytorialnego, przedłożone przez spółkę z o.o., stanowiące załącznik do uchwały i obowiązujące od 1 lutego 2015 r. do 31 stycznia 2016 r. Przewodniczący zwołując sesję do zawiadomienia nie dołączył do projektu uchwały załącznika dotyczącego taryf. Doręczenie radnym niekompletnego dokumentu jest istotnym naruszenia prawa, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały (na podstawie wyroku WSA w Gliwicach z 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 375/15).

Zachowanie terminu

Ponieważ usg nie określa terminów, w jakich należy poinformować radnych i mieszkańców o sesji rady, jak też trybu powiadomienia, miarodajne w tym zakresie są wyłącznie przepisy statutu. Ten jest bowiem aktem prawa miejscowego stanowiącym o ustroju gminy. Jest zbiorem przepisów regulujących najważniejsze sprawy dla wspólnoty samorządowej, w tym m.in. organizacji wewnętrznej gminy i tryb pracy jej organów (wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 175/15 ).

Statuty najczęściej przyjmują, że zawiadomienie powinno być wysłane radnym na 7 dni przed terminem obrad. W jego treści trzeba poinformować nie tylko o terminie, ale także o miejscu i proponowanym porządku obrad sesji. Zawiadomienie kierowane jest listownie lub w inny skuteczny sposób, a w szczególności telegraficznie, telefonicznie lub przez telefax. Do zawiadomienia o sesji należy załączyć projekty uchwał i inne niezbędne materiały związane z porządkiem obrad. Zawiadomienie o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad rady powinno być podane do publicznej wiadomości w sposób określony przez przewodniczącego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 366/15).

Niezachowanie przyjętych w statucie gminy terminów powiadamiania społeczności lokalnej o sesji rady gminy, a przed wszystkim brak powiadomienia w formie przewidzianej w statucie gminy stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 13 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2296/11).

Sesja nadzwyczajna

Chociaż zasadą jest, że inicjatywa w sprawie zwołania sesji należy do przewodniczącego, to usg również daje możliwość inicjatywy innym podmiotom. Zgodnie z art. 30 ust. 3 usg, wniosek taki może złożyć wójt lub co najmniej 1/ 4 ustawowego składu rady. W takim przypadku podmiotem zwołującym pozostaje przewodniczący rady, lecz musi on to zrobić - w myśl art. 20 ust. 3 usg - na dzień przypadający w ciągu 7 dni od daty złożenia wniosku.

Zdaniem NSA, termin określony w art. 20 ust. 3 usg ma charakter instrukcyjny, a usg nie przewiduje żadnych skutków prawnych w przypadku zwołania sesji w terminie późniejszym (wyrok z 13 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2296/11). Należy jednak pamiętać, że sankcje za uchybienie wspomnianemu terminowi mogą być jednak ustanowione w statucie gminy.

Ważne

Gdy sesję (zwaną nadzwyczajną) zwołuje wójt lub grupa radnych, to na nich ciąży obowiązek opracowania porządku obrad oraz projektów uchwał planowanych do przyjęcia w trakcie sesji

Porządek obrad to dokument określający przedmiot sesji oraz plan jej przebiegu. Wskazuje on jakie sprawy i w jakiej kolejności będą na obradach omawiane. Ustala go przewodniczący albo zastępca w razie jego nieobecności. Wyjątkiem od tej zasady jest sesja nadzwyczajna, gdyż porządek obrad w tym przypadku ustala podmiot wnioskujący o jej zwołanie. Ponadto przewodniczący musi na wniosek wójta wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji.

Zmiana porządku obrad

Z art. 20 ust. 1a usg wynika możliwość zmiany porządku obrad już w trakcie sesji. Jest to jednak obwarowane wymogiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Ta może więc dokonywać zmian w porządku obrad zarówno na początku sesji, zaraz po odczytaniu porządku przez przewodniczącego, ale także na etapie jego realizacji (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 29 lipca 2015 r., znak: PN-II.4131. 330.2015).

Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku 31 maja 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wr 666/12) art. 20 ust. 1a usg nie można rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem możliwości zaproponowania treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli bowiem radni mogą bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady zmienić porządek obrad, to mogą także w zakresie, jaki wynika z przegłosowanej zmiany, zgłosić projekty i podjąć określone uchwały (tak też NSA w wyroku z 1 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 447/08).

Powyższy pogląd jest dominujący w orzecznictwie. Odnotować jednak należy, że istnieje odmienna linia orzecznicza, zgodnie z którą nie jest dopuszczalne procedowanie projektów uchwał, które zgłoszone zostały w trakcie sesji. Stanowisko to uzasadnia się tym, że skoro nadzwyczajny tryb z art. 20 ust. 5 usg nie uchyla reguły o dostarczaniu radnym projektu uchwały przed rozpoczęciem sesji, to nie ma podstaw do przyjęcia, że art. 20 ust. 1a usg, niewymieniający projektów uchwał, upoważnia do zakończenia procedury uchwałodawczej bez przedłożenia projektu radnym przed rozpoczęciem sesji. Podkreśla się, że podjęcie uchwał wymaga zachowania odpowiednich procedur i stosownego czasu umożliwiających radnym należyte przygotowanie się do sesji (wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 783/07, wyrok WSA w Gliwicach z 3 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 396/08).

Zdaniem Wojewody Lubelskiego wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym z 6 listopada 2014 r. (znak: PN-II.4131.370.2014) zmianą porządku obrad jest:

- wprowadzenie do niego punktu lub punktów, które nie były w nim zawarte,

- usunięcie jednego lub więcej punktów,

- zmiana treści jednego lub więcej punktów,

- zmiana kolejności punktów.

Przykład

W trakcie sesji wójt zaproponował wprowadzenie do porządku obrad punktu dotyczącego podjęcia uchwały w sprawie odwołania skarbnika gminy. Projekt porządku obrad uwzględniający tę propozycję poddany został pod głosowanie i jednogłośnie przyjęty przez radę. Skarbnik wezwał radę do usunięcia naruszenia prawa polegającego, jego zdaniem, na podjęciu uchwały w sposób sprzeczny ze statutem. Z jego zapisu wynikało, że o sesji rady należy zawiadomić radnych na 7 dni przed terminem posiedzenia wskazując miejsce, dzień i godzinę posiedzenia oraz proponowany porządek obrad, a do zawiadomienia dołącza się porządek obrad. Zdaniem skarbnika postanowienia statutu nie przewidują żadnych odstępstw od tej regulacji. Projekt uchwały o jego odwołaniu został przedłożony w trakcie sesji, co uniemożliwiało wprowadzenie go do porządku obrad. Zdaniem skarbnika przewodniczący rady musiał wprowadzić wskazany projekt do porządku obrad na kolejnej sesji rady. Z tych względów - według skarbnika - uchwała o jego odwołaniu podjęta została z naruszeniem procedury uchwałodawczej. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się sąd administracyjny. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że każda ze zmiana w porządku obrad może nastąpić w fazie uchwalania porządku obrad albo na etapie jego realizacji. W rozpatrywanej sprawie wprowadzenie do porządku obrad wniosku wójta o odwołanie skarbnika gminy przegłosowano i jednogłośnie przyjęto (na podstawie wyroku WSA w Gliwicach z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 341/13).