Plan gry w europejskim sektorze finansowym

Zarządzanie kryzysem fiskalnym na obecnym etapie już nie wystarcza. Utracona wiarygodność rynków finansowych powoduje natychmiastowe przenoszenie się impulsów, a nawet „czarnych scenariuszy" z sektora publicznego poszczególnych krajów na cały sektor finansowy.

Konieczne jest podjęcie działań, które będą izolowały europejski sektor finansowy od kryzysu fiskalnego. Wiarygodność w tym zakresie można zbudować, tworząc odpowiedni system zapewniający właściwy poziom buforów kapitałowych neutralizujących skutki problemów fiskalnych oraz zarządzając płynnością w prawidłowy sposób.

Nadal mało zaufania

Pierwszy krok w tym kierunku zrobiły europejskie władze bankowe, które przeprowadziły stress testy dla systemowo ważnych banków. Ta operacja miała podwójne znaczenie – po pierwsze, pokazała skalę potencjalnego zagrożenia, po drugie, dała impuls do poszukiwania kapitału przez banki.

Wyniki stress testów pokazały, że banki systemowo ważne nie stoją w obliczu groźby niewypłacalności, a skala strat związanych z zagrożonymi aktywami jest do opanowania w dłuższym okresie. Przy takiej diagnozie pierwszoplanowym zadaniem jest utrzymanie kontroli nad oddziaływaniem informacji o potencjalnym rozwoju kryzysu fiskalnego na płynność w sektorze finansowym.

Ograniczenie transakcji na europejskim rynku międzybankowym do operacji krótkoterminowych spowodowało gwałtowny wzrost popytu na płynne środki. Równocześnie okazało się, że rynek niezabezpieczonych depozytów międzybankowych nie jest zastępowany przez operacje repo ze względu na zmniejszający się portfel bezpiecznych papierów wartościowych mogących być przedmiotem transakcji.

Dodatkowo rozwój operacji zabezpieczonych ograniczył wzrost tzw. haircuts i ryzyko związane z rozliczeniem przy założeniu uczestnictwa trzeciej strony. Od upadku amerykańskiego banku Lehman Brothers jesienią 2008 r. instytucje finansowe nie tylko nie mają do siebie zaufania, ale również uznają, że uniwersalne platformy rozliczeniowe mogą nieść ze sobą ryzyko kredytowe.

Spadek liczby transakcji na rynku międzybankowym spowodował wzrost operacji dokonywanych przez Europejski Bank Centralny (EBC) za pośrednictwem banków centralnych strefy euro. Część banków komercyjnych rozpoczęła budowę poduszki płynnościowej, lokując środki bezpośrednio na rachunkach depozytowych w EBC. Jednocześnie wzrósł popyt na płynne środki ze strony banków w krajach o znaczącym deficycie na rachunku bieżącym.

Kryzys w sektorze finansowym i zamknięcie limitów na europejskim rynku międzybankowym dla niektórych banków z krajów peryferyjnych spowodował konieczność ich zasilania bezpośrednio przez rodzime banki centralne. Z kolei banki centralne krajów peryferyjnych musiały refinansować się w EBC.

Działania EBC

W rezultacie Europejski Bank Centralny odnotował dodatnie salda wobec banków centralnych krajów peryferyjnych i jednocześnie ujemne salda wobec banku centralnego Niemiec, Holandii, Luksemburga i Finlandii w ramach europejskiego systemu Target2. Wbrew niektórym opiniom zobowiązania zaciągnięte przez kraje peryferyjne w EBC nie stanowią bezpośredniego zagrożenia dla pozostałych banków centralnych eurosystemu.

Gdyby nawet któryś z peryferyjnych banków centralnych nie dokonał zwrotu pożyczki, to będzie to problem EBC, a nie banków narodowych finansujących EBC. Ewentualna strata powinna zostać pokryta przez EBC z kwot uzyskanych ze sprzedaży zabezpieczenia pożyczki lub bezpośrednio z rezerw i kapitału EBC.

Zróżnicowanie sald w systemie Target2 nie jest zatem systemowo groźne, ale pokazało, że problem finansowania deficytu na rachunku bieżącym w strefie euro nie jest automatycznie rozwiązywany.

Dotąd uznawano, że we wspólnym obszarze walutowym funkcjonuje samoregulujący się mechanizm. Kraj z niedoborem kapitału, mający jednak potencjał inwestycyjny, mógł liczyć na sfinansowanie ekspansji inwestycyjnej z zagranicznych oszczędności napływających do kraju za pośrednictwem krajowych banków refinansujących się w zagranicznych bankach działających na wspólnym finansowym eurorynku. Zróżnicowane salda w systemie Target2 pozwoliły na zastąpienie sparaliżowanego rynku międzybankowego, ale równocześnie udowodniły, że banki ze wspólnego rynku finansowego najpierw zlekceważyły rosnącą nierównowagę zewnętrzną w krajach peryferyjnych, a następnie gwałtownie zablokowały dalsze finansowanie, powodując pogłębienie kryzysu.

Wadliwie funkcjonujący europejski rynek międzybankowy musiał zostać więc wsparty za pomocą niestandardowych instrumentów płynnościowych. W związku z tym EBC uruchomił, chociaż w ograniczonym zakresie, program skupu obligacji skarbowych.

Następnie zasilono banki w płynność poprzez operacje refinansujące z wydłużonym terminem zapadalności na przetargach kwotowych. Ponadto, korzystając z umowy swapowej zawartej z Fed, dokonano zaopatrzenia europejskiego systemu bankowego w płynność w dolarach amerykańskich, co znacząco obniżyło koszt swapów walutowych.

Odważna polityka EBC wspomagająca płynność ma jednak istotne ograniczenia. Po pierwsze, pompowanie płynności niesie ryzyko gwałtownego lokowania środków w jeden rodzaj aktywów, co może powodować powstanie bańki spekulacyjnej. Po drugie, bufor płynnościowy może w momencie wygaśnięcia awersji do ryzyka spowodować gwałtowne zwiększenie akcji kredytowej i wywołać wzrost inflacji.

Z tych względów proces zwiększonego zasilania sektora finansowego w płynność musi być odwracalny. Istotne jest nie tylko posiadanie odpowiednich instrumentów sterylizujących płynność, ale również systemu monitoringu, który będzie z wyprzedzeniem sygnalizował konieczność wycofywania zastrzyku płynnościowego.

Jak kontrolować banki

Dostęp sektora finansowego do taniej płynności może również opóźnić niezbędny proces „czyszczenia" bilansów banków, to znaczy akceptowania strat i ich pokrycia przez kapitał. Proces ten ma szerszy wymiar, ponieważ pokazuje cienką granicę między problemem płynności i wypłacalności banków.

Zakładając, że EBC powinien odpowiadać za płynność, a nie wypłacalność, konieczne jest określenie granicy interwencji banku centralnego i stworzenie odrębnych instytucji odpowiedzialnych za rozwiązywanie kwestii wypłacalności. Kryterium wypłacalności powinno być oparte na cyklicznych stress testach. Jeśli bank wypada źle w testach i nie jest w stanie przedstawić wiarygodnego i szybkiego planu pozyskania kapitału, powinien podlegać procedurze sanacyjnej.

Procedura sanacyjna powinna przewidywać możliwość przejęcia banku przez państwo. Przepisy unijne, obecnie ograniczone przez regulacje w zakresie pomocy publicznej, powinny takie rozwiązanie dopuszczać. Kraj ma prawo, a nawet obowiązek, dokonać sanacji systemowo ważnego banku.

Zaangażowanie państwa powinno być czasowe i przewidywać ścieżkę reprywatyzacji. Jeśli sektor publiczny nie zamierza dokonać dokapitalizowania banku – ze względu na brak zainteresowania lub ograniczenia budżetowe – to powinna zostać przeprowadzona procedura kontrolowanej upadłości.

Należy podkreślić, że taka procedura oraz instytucja pozwalająca na jej sprawne przeprowadzenie jest niezbędna. Nie można zakładać, że system norm ostrożnościowych pozwoli uchronić banki przed bankructwem.

Wprowadzenie takiego systemu byłoby nieracjonalne ekonomicznie, ponieważ spowodowałoby przeregulowanie sektora, a w konsekwencji doprowadziłoby do sytuacji, w której nakładane restrykcje z góry eliminowałyby część ryzykownych projektów inwestycyjnych.

Po drugie, gdyby każda instytucja mogła liczyć na wsparcie ze środków publicznych, wzrosłaby gwałtownie skłonność do ponoszenia nadmiernego ryzyka. Istotą problemu jest nie bankructwo samo w sobie, ponieważ musi ono funkcjonować w gospodarce rynkowej jako jej nieodzowny element, ale sposób jego przeprowadzenia. Upadłość powinna zostać przeprowadzona w taki sposób, aby uniknąć efektu domina w postaci kolejnych bankructw oraz ograniczyć jego negatywny wpływ na systemy rozliczeniowe rynków finansowych.

Zakładając, że EBC powinien odpowiadać za płynność, a nie za wypłacalność banków, konieczne jest określenie granicy interwencji banku centralnego

Procedury kontrolowanej upadłości oraz system ochrony indywidualnych deponentów przed skutkami bankructwa są powszechnie znane. Biorąc jednak pod uwagę skalę obecnego kryzysu, muszą powstać rozwiązania systemowe na poziomie europejskim.

Jest to warunek odbudowy zaufania do europejskiego sektora finansowego i przyciągnięcia niezbędnego kapitału. Jeśli nie nastąpi widoczny postęp w tym zakresie, to europejskie banki nie dostosują się do rosnących potrzeb kapitałowych.

Trudności w pozyskaniu kapitału zachęcą banki do gwałtownego zmniejszenia dźwigni finansowej. Należy oczekiwać, że proces delewarowania grup bankowych operujących w całej Unii Europejskiej nie będzie symetryczny, to znaczy skala aktywności banków córek będzie redukowana.