Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji Europejskiej przygotowała inicjatywę legislacyjną: wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do programu »Owoce, warzywa i mleko w szkole« (»unijny program dla szkół«), interwencji sektorowych, utworzenia sektora roślin wysokobiałkowych, wymogów dotyczących konopi, możliwości ustanowienia norm handlowych dotyczących sera, roślin wysokobiałkowych i mięsa, stosowania dodatkowych należności celnych przywozowych, przepisów dotyczących dostępności dostaw w czasie sytuacji nadzwyczajnych i poważnych kryzysów oraz zabezpieczeń (dalej: rozporządzenie nr 1308/2013). Prace nad tym projektem trwają od lipca 2025 r., a obecnie są już na etapie Parlamentu Europejskiego.
Nowelizacja dotyczy wielu spraw, które usprawnią funkcjonowanie unijnych rynków rolnych. Jedna z propozycji zmian jest szczególnie ważna, bowiem dotyczy sfery obronności całej Unii Europejskiej, jak i poszczególnych państw członkowskich, poprzez zapewnienie warunków gotowości w sytuacjach nadzwyczajnych lub w czasie kryzysów. W przypadku Polski będzie to istotna zmiana systemowa o skutkach dla wszystkich uczestników rynku rolnego, ponieważ takiego rozwiązania nigdy w Polsce nie było i obecnie nie ma.
Czytaj więcej
Komisja Europejska podzieliła gigantyczną kwotę 540 mln euro z planu działań w sprawie nawozów. Polska otrzyma z tego 66 mln euro. Chodzi o obronę...
Przyczyny zmiany prawa
Do takiego kierunku legislacyjnego Komisję Europejską (KE) – jak sama wyjaśniła w uzasadnieniu wniosku – skłoniły epidemia SARS-CoV-2 (COVID-19), agresja Rosji na Ukrainę, zakłócenia na rynku w wyniku chorób zwierząt i roślin, niestabilna sytuacja geopolityczna oraz lokalne lub regionalne katastrofy klimatyczne (np. susze, powodzie, pożary). Podstawą legislacji w tym zakresie było przygotowane przez byłego prezydenta Finlandii Sauliego Niinistö sprawozdanie na temat przygotowania i gotowości UE oraz strategia na rzecz unii gotowości, ze wskazaniem, że kwestie gotowości należy uwzględnić we wszystkich politykach UE.
W świetle tego, co wydarzyło się w ostatnich sześciu latach w Europie, jak i na świecie, oraz ewentualnych przyszłych zagrożeń, w ocenie KE w celu zapewnienia dostępności dostaw należy zwiększyć gotowość w sektorze rolnym we wszystkich państwach członkowskich. Najlepiej zrobić to poprzez zainicjowanie działań na poziomie każdego państwa członkowskiego, a następnie skoordynowanie poszczególnych polityk między państwami a KE. To nie wszystko. Ponadto należy zwiększyć efektywność oraz upowszechniać kulturę gotowości i odporności.
Z kolei w innym dokumencie Komisji Europejskiej pt. „Strategia UE dotycząca gromadzenia zapasów – zwiększenie gotowości materiałowej UE na wypadek kryzysów”, również będącym podstawą legislacji, podkreślono, że w przypadku poważnych, długoterminowych, złożonych i transgranicznych kryzysów kluczowe znaczenie ma koordynacja środków krajowych w celu zapewnienia stałych dostaw towarów podstawowych i ciągłości niezbędnych funkcji społecznych.
Plan Komisji Europejskiej
W Polsce pozyskiwaniem żywności, w rozumieniu zapasów w rezerwie strategicznej, zajmuje się agencja wykonawcza – Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych (RARS). Co ciekawe, inaczej wygląda to na potrzeby polskich sił zbrojnych. Jeśli gromadzona żywność ma mieć status zapasów wojennych, to ten cel realizują regionalne bazy logistyczne (RBL) oraz Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych. Jeśli jej przeznaczeniem jest użytek bieżący wojska, gromadzą ją RBL i wojskowe oddziały gospodarcze lub inne wyspecjalizowane podmioty wojskowe. W przypadku RARS jest ona ustawowo umocowana do tworzenia wszelkich zapasów (rzeczowych, środków materiałowych i kluczowych usług) wskazanych w ustawie o rezerwach strategicznych oraz zarządzania nimi.
Tymczasem propozycja legislacyjna Komisji Europejskiej kładzie nacisk na inny obszar.
Komisja w rozporządzeniu nr 1308/2013 dodaje rozdział Ib zatytułowany „Dostępność dostaw w sytuacjach awaryjnych i poważnych kryzysach” (artykuły 222c–222g). Projektowane przepisy nakładają na każde państwo członkowskie UE obowiązek opracowania własnego krajowego planu gotowości i reagowania w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego. W praktyce jest to wprowadzenie do prawa unijnego jednolitego modelu bezpieczeństwa żywnościowego na poziomie całej Unii Europejskiej.
Podstawą systemu będą rezerwy produktów rolnych, przez które należy rozumieć zapasy przechowywane przez operatorów publicznych lub prywatnych, wyznaczone do użytku wojskowego lub ochrony ludności w sytuacjach nadzwyczajnych lub kryzysowych, w tym w ramach interwencji humanitarnych, lub zapasy udostępniane w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego podczas poważnych zakłóceń dostaw.
Czytaj więcej
Ponad 30 organizacji branży rolno-spożywczej apeluje do władz UE o wstrzymanie nowych regulacji dla rolnictwa. Argumentują, że sektor zmaga się już...
Ilość produktów rolnych przechowywanych w rezerwie będzie ustalana na podstawie wcześniej określonych celów. Poziomy rezerw będą podlegać regularnym przeglądom i, w razie konieczności, dostosowywaniu na podstawie zidentyfikowanych luk w łańcuchu dostaw i ocen ryzyka, a zakup produktów rolnych do rezerw oraz ich sprzedaż z rezerw mają odbywać się po cenach rynkowych, w drodze przetargów, w sposób przejrzysty. Z uwagi na to każde państwo członkowskie ma tworzyć rezerwy i zarządzać nimi tak, by cały proces odbywał się w sposób minimalizujący zakłócenia rynku.
Komisja Europejska będzie mogła przyjmować akty wykonawcze w celu skoordynowania działań na rzecz tworzenia rezerw (np. identyfikacji kategorii produktów, opracowania wspólnych ocen ryzyka i mechanizmów wczesnego ostrzegania), a także wdrożenia dobrowolnych mechanizmów solidarności i wzajemnej pomocy, w ramach których państwa członkowskie udostępniają część swoich rezerw innemu państwu członkowskiemu UE, borykającemu się z poważnymi niedoborami.
Państwa członkowskie będą zobowiązane do regularnego dokonywania przeglądu swoich planów gotowości i reagowania w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego. Poza tym będą zobowiązane do wyznaczenia właściwego krajowego organu lub punktu kontaktowego odpowiedzialnego za koordynację gotowości i reagowania w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego z innymi państwami członkowskimi i KE.
Państwa członkowskie co trzy lata będą przekazywały Komisji Europejskiej streszczenia najnowszych wersji krajowych planów gotowości, co również zostanie doprecyzowane w aktach wykonawczych.
Koordynacja gotowości
W celu skoordynowania podejścia Unii Europejskiej do gotowości na wypadek kryzysu bezpieczeństwa żywnościowego i odporności łańcucha dostaw produktów rolnych KE wprowadza do rozporządzenia nr 1308/2013 Europejski Mechanizm Gotowości i Reagowania na Kryzys Bezpieczeństwa Żywnościowego (EFSCM). Nie jest to nowe rozwiązanie. Taka struktura istnieje od listopada 2021 r., kiedy to KE, w następstwie epidemii SARS-CoV-2, ustanowiła ten mechanizm. Komisja nie zmienia celu EFSCM, czyli bycia ciałem analityczno-doradczym, ale nadaje mu status prawny, predysponujący go m.in. do analizy i monitorowania zagrożeń oraz identyfikacji strukturalnych słabości i luk w odporności łańcuchów rolno-spożywczych, w tym poprzez testy warunków skrajnych, oceny ryzyka i planowanie scenariuszy, tzw. planów ewentualnościowych (contingency plan).
Sposób realizacji
Pomimo wielu szczegółowych zapisów w projekcie nie został wskazany dla państw sposób wykonania. To ma swoje oczywiste wyjaśnienie, bowiem państwa członkowskie mają różne systemy prawne, a do tego odmienne systemy produkcyjne i rynkowe, wynikające choćby z warunków naturalnych czy też uwarunkowań konkurencyjnych. Komisja pozostawiła państwom członkowskim prawo do zbudowania indywidualnego modelu. Wskazówka, jakim rozwiązaniem się posłużyć, z uwagi na rodzaj rezerw oraz sposób tworzenia i zarządzania nimi, zawarta jest w definicji terminu „rezerwa” przedmiotowego projektu oraz w dokumencie Komisji Europejskiej „Wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie strategii na rzecz unii gotowości”. Komisja proponuje w nim ustanowienie publiczno-prywatnej grupy zadaniowej ds. gotowości oraz opracowanie publiczno-prywatnych protokołów na wypadek sytuacji wyjątkowej.
Na gruncie prawa polskiego obowiązuje ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Jest to dobrze znane rozwiązanie zarówno administracji, jak i prywatnemu biznesowi.
Czytaj więcej
Kanada chce uniezależnić się od importowanej żywności i obniżyć jej ceny. Rząd Marka Carneya przeznaczy miliardy dolarów na rynki hurtowe, przetwór...
Znaczenie dla rolników i przedsiębiorstw
W Polsce głównym podmiotem realizującym zadania związane z tworzeniem rezerw – jak zostało to wyjaśnione wyżej – jest Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych, która działa na podstawie ustawy z 17 grudnia 2020 r. o rezerwach strategicznych. Na podstawie art. 5 tej ustawy rezerwy strategiczne stanowią wyodrębniony majątek Skarbu Państwa i służą zachowaniu ciągłości działania państwa w sytuacjach nadzwyczajnych. Tymczasem według projektu KE rezerwy produktów rolnych, czyli inaczej żywności, będą stanowić w zdecydowanej większości majątek prywatny zabezpieczony przez administrację na potrzeby bezpieczeństwa żywnościowego.
Powstaje więc pytanie, jaki kierunek obierze polski rząd. Czy zostaną poszerzone kompetencje RARS, czy też zostanie powołana nowa agencja wykonawcza? W świetle propozycji legislacyjnej Komisji Europejskiej wydaje się, że najlepszym rozwiązaniem jest stworzenie nowej państwowej osoby prawnej. Przemawia za tym wiele argumentów natury prawnej, administracyjnej, ekonomicznej (w tym dotyczących samej organizacji rynków rolnych) oraz społecznej. Ustawa o rezerwach strategicznych ma inaczej zdefiniowane cele, a z pewnością nie ma w niej zapisanego obowiązku udostępniania części swoich rezerw innemu państwu członkowskiemu.
Należy również podkreślić, że krajowy plan gotowości nie będzie mechanizmem skupu interwencyjnego służącym regulacji cen produktów rolnych. Dokładnie taki sam charakter ma działalność RARS.
Z treści projektowanych przepisów rozporządzenia nr 1308/2013 jasno wynika, że zakres obowiązków oraz kompetencji – w przypadku Polski – dotyczy wielu organów państwa różnego szczebla administracji, począwszy od ministerstw, przez organy centralne i samorządy, aż po wyspecjalizowane instytucje.
Przedstawiona we wniosku KE koncepcja bezpieczeństwa żywnościowego posiada desygnaty pojęcia infrastruktury krytycznej. Ta jednak jest uregulowana inną ustawą i z założenia odnosi się do innej materii. Podobnie jest w przypadku dyrektywy o odporności podmiotów krytycznych (dyrektywy CER). Jednak aby można było mówić o infrastrukturze krytycznej w odniesieniu do produkcji żywności, należy to jasno uregulować.
W orbitę krajowego planu gotowości zostaną włączeni producenci i przetwórcy produktów rolnych, podmioty operujące łańcuchem chłodniczym, transportowym i magazynowym, sieci handlowe oraz operatorzy rynków hurtowych. Niezbędna będzie wiedza ekspertów z zakresu bezpieczeństwa żywności i jej jakości, a także agrobiznesu, analizy strategicznej oraz handlu międzynarodowego żywnością. Powstaje również oczywiste pytanie o finansowanie zapasów żywności.
Niewątpliwie w ujęciu bezpieczeństwa państwa bezpieczeństwo żywnościowe powinno być komplementarną częścią Strategii Bezpieczeństwa Narodowego oraz Strategii Rozwoju Polski, ponieważ w DNA krajowego planu wpisany jest również mocny potencjał biznesowy i innowacyjny.
Złą wiadomością jest to, że jest mało czasu na opracowanie, wdrożenie i przetestowanie krajowego planu gotowości i reagowania w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego oraz włączenie go do unijnego systemu. Krajowe plany powinny być gotowe – jak wynika z dokumentów strategicznych KE – na dzień wejścia w życie Wieloletnich Ram Finansowych (WRF) na lata 2028–2034, czyli budżetu UE.
Autor jest prawnikiem, ekspertem od analizy strategicznej rynków rolnych i bezpieczeństwa żywnościowego
