Jerzy Lachowski: Wyższe grzywny sprawią, że kary będą bardziej adekwatne

Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego przygotowała projekt nowelizacji Kodeksu wykroczeń. Choć przewiduje on podwyższenie wysokości grzywien, które już dawno przestały pełnić funkcję penalną, nie wspominając o odstraszającej, pojawiły się zarzuty, że projekt nie odpowiada na najpilniejsze potrzeby praktyków. Jak definiowano to, co wymaga pilnej regulacji?

Kryteria, którymi się kierowaliśmy, są bardzo bliskie tym, które formułuje się w przestrzeni publicznej. Wskazuje się, że reformując prawo wykroczeń w pierwszej kolejności należałoby skoncentrować się na usunięciu ewidentnych dysfunkcjonalności i archaizmów, na dostosowaniu kodeksu do standardów konstytucyjnych, a także na uspójnieniu prawa wykroczeń i prawa karnego. Projekt realizuje każdy z tych trzech kierunków.

Jednym z ważniejszych zamierzeń jest usunięcie dysfunkcji. Najpoważniejszą jest grzywna. Górną granicę 5000 zł ustalono w 1995 r., gdy minimalne wynagrodzenie wynosiło 260 zł, a przeciętne około 700 zł. Dziś jest to odpowiednio ponad 4800 zł i ponad 9000 zł. Projekt podwyższa grzywnę za wykroczenie do 30 tys. zł. Podwyższenie górnej granicy grzywny powoduje, że kara ta staje się bardziej adekwatną reakcją na wykroczenia, realną alternatywą dla kary aresztu, a także może osłabić tendencję ustawodawcy do sięgania po surowsze administracyjne kary pieniężne, orzekane w procedurze dużo mniej gwarancyjnej niż postępowanie w sprawach o wykroczenia.

Na czym polega dostosowanie do standardów konstytucyjnych?

Po pierwsze, chodzi o określenie na nowo zasad stosowania aresztu: będzie można go orzec tylko za wykroczenie umyślne i tylko wtedy, gdy żadna inna kara ani środek karny nie spełnią celów kary. Eliminuje się obligatoryjne łączenie aresztu z grzywną przy wykroczeniach popełnionych w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. To są zmiany wprost służące konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności i izolacji jako ostateczności.

Po drugie, ważne jest również wypełnienie jednej z poważniejszych luk w prawie wykroczeń. Tutaj trzeba wskazać propozycję uregulowania niewykonawczych form sprawstwa oraz współsprawstwa.

Oczywiście nie twierdzę, że to pełna lista pilnych zmian. Na przykład przepis art. 10 k.w., czyli regulacja dotycząca idealnego zbiegu wykroczenia z przestępstwem oraz zasady stosowania środków karnych wymagają również korekty. Ale wiążą się one z szerszą dyskusją nad relacją pomiędzy wykroczeniem a przestępstwem oraz nad środkami reakcji na wykroczenie, która jeszcze przed nami.

Jednym z przykładów błędnego ustalenia priorytetów ma być pomysł wprowadzenia sprawstwa kierowniczego i polecającego. Prof. Daniluk, który był w przeszłości członkiem zespołu problemowego do prawa wykroczeń, uważa, że ani policjanci, ani sędziowie orzekający w sprawach o wykroczenia tego nie potrzebują.

Praktycy nie formułują problemów w języku dogmatyki. Funkcjonariusz powie raczej: „Ukaraliśmy pracownika, a kierownik, który mu to kazał zrobić, pozostał poza zasięgiem”. Obecnie Kodeks wykroczeń nie zawiera odpowiednika art. 18 § 1 Kodeksu karnego. W rezultacie sprawca kierowniczy i polecający popełnienie czynu na gruncie prawa wykroczeń pozostaje bezkarny, a odpowiada jedynie sprawca wykonawczy. Pociągnięcie do odpowiedzialności w takim przypadku popada w kolizję z zasadą nullum crimen sine lege.

Warto dodać, że przy typach przepołowionych w przypadku przestępstwa kradzieży polecenie jego dokonania z wykorzystaniem uzależnienia jest karalne, ale już w przypadku polecenia w takich samych warunkach kradzieży jako wykroczenie takiej karalności nie ma. Czy taka dychotomia jest uzasadniona?

Problem ten uwidacznia się nie tylko na gruncie k.w., ale przede wszystkim na gruncie innych ustaw, w których przewidziano odpowiedzialność wykroczeniową, jak ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele i święta, o przewozie towarów niebezpiecznych czy o pracowniczych planach kapitałowych. To obszary, w których do naruszeń prawa dochodzi w strukturach przedsiębiorstw. Decyzję podejmuje najczęściej przełożony, a wykonuje ją podwładny. Jeżeli prawo wykroczeń nie pozwala skutecznie pociągnąć do odpowiedzialności osoby, która wydała polecenie, ustawodawca sięga po administracyjne kary pieniężne nakładane na przedsiębiorcę. A przecież krytykuje się tę tendencję, wskazując, że przesuwanie wykroczeń do prawa administracyjnego odbywa się ze szkodą dla gwarancji obwinionego.

Pojawił się też zarzut, że w nowelizacji znalazły się przepisy, które są kopiami rozwiązań z Kodeksu karnego.

To prawda, że uspójnienie prawa wykroczeń i prawa karnego nie może polegać na mechanicznym przepisywaniu rozwiązań z k.k. do k.w. Jednak współczesne prawo wykroczeń tak bardzo zbliżyło się do prawa karnego, że jest już uznawane za coś na kształt tzw. małego prawa karnego. Skoro tak, to na określenie istoty tej samej instytucji w prawie karnym i prawie wykroczeń należy używać tych samych pojęć. Zatem trudno się dziwić, że podejmując próbę uregulowania sprawstwa kierowniczego oraz polecającego w k.w. sięgnięto do podobnych rozwiązań z k.k. Nie jest to prosta kalka, albowiem zasady odpowiedzialności za te formy współdziałania zostały ujęte skrajnie odmiennie niż w prawie karnym. Oczywiście można zadać pytanie, dlaczego nie podjęto próby zmiany przepisu o błędzie co do faktu, błędzie co do prawa czy stanie wyższej konieczności, aby regulacje te zbliżyć do Kodeksu karnego? Lecz instytucje te są bardzo rzadko stosowane w praktyce i z tej przyczyny nie znalazły się w orbicie najpilniejszych zmian, co nie oznacza, że pozostają poza obszarem zainteresowania zespołu.

Jak pan odpowie na zarzut, że autorzy nie słuchają praktyków. Podczas spotkania w Polskiej Akademii Nauk nie zostawiono na projekcie suchej nitki.

Najpierw kilka faktów. Na konferencję, która odbyła się w PAN, nikt z członków zespołu, który przygotował projekt, nie został zaproszony w charakterze prelegenta, by go przedstawić, wyjaśnić przyjęte założenia i odpowiedzieć na ewentualne zarzuty. Jeżeli projekt oceniano bez przedstawienia jego genezy i znajomości uzasadnienia przyjętych tam rozwiązań, słuchacze poznali tylko jedną stronę argumentacji. Trudno to nazwać obiektywną debatą.

Nieprawdą jest, że autorzy projektu nie słuchają praktyków. Został on opublikowany wraz z uzasadnieniem na stronie internetowej komisji kodyfikacyjnej właśnie po to, aby zwłaszcza praktycy mieli okazję wypowiedzieć się na temat zasadności proponowanych zmian. Głos praktyków jest bardzo ważny, ale nie może być jedyną miarą trafności projektu. Uczynienie z aresztu kary wyjątkowej i ostatecznej nie wynika z postulatów organów ścigania. Wynika z troski o gwarancje obwinionego – tej samej, którą wyraża się w doktrynie, krytykując przenoszenie wykroczeń do prawa administracyjnego.

Wróćmy do najpilniejszych problemów. Jednym z nich jest występowanie bardzo wysokich grzywien pozakodeksowych. Kiedy „Rzeczpospolita” pisała o tym kilka lat temu, zgadzał się pan, że jest to kwestia do uregulowania. Tymczasem nic takiego nie nastąpiło. Dlaczego?

Moje zdanie w tej sprawie się nie zmieniło. Wykroczenia zagrożone grzywną do 100 tys., 200 tys., a nawet do miliona złotych to zjawisko patologiczne. Zgadzam się, że czyny zabronione o randze wykroczenia, za które grożą tak wysokie kary grzywny, są właściwe przestępstwom. Jeżeli ustawodawca uznaje, że czyn zasługuje na tak surową sankcję, powinien uczynić go występkiem.

Nie mogę natomiast zgodzić się z zarzutem, że projekt zmierza do „petryfikacji patologicznie wysokich kar grzywny”, ponieważ w art. 24 § 1 k.w. określającym maksymalną wysokość grzywny za wykroczenie na poziomie 30 tys. pozostawia się zastrzeżenie „chyba że ustawa stanowi inaczej”. Skreślenie tych słów miałoby znaczenie tylko symboliczne. Po takiej zmianie każda ustawa szczególna, zwłaszcza późniejsza, i tak może wprowadzić własną granicę.

Problemu nie rozwiąże się w kodeksie poprzez zmianę przepisu art. 24 § 1 k.w. Trzeba go rozwiązać w ustawach, które te grzywny przewidują. A to wymaga przeglądu kilkuset przepisów karnych w kilkudziesięciu ustawach i podjęcia w każdym przypadku decyzji: czy dany czyn powinien być przestępstwem, wykroczeniem z umiarkowaną grzywną, czy może deliktem administracyjnym.

Przyznaję, że samo stwierdzenie w uzasadnieniu, iż obecny stan jest „wysoce niepożądany”, nie wystarczy. Uważam, że systematyczny przegląd pozakodeksowego prawa wykroczeń powinien być jednym z kolejnych zadań w ramach prac nad reformą prawa wykroczeń.

Prof. Paweł Daniluk w wywiadzie dla „Rz” wskazuje, że komisja przedstawiła projekt zawierający punktowe, a nie systemowe zmiany, podczas gdy od marca 2024 r. było wystarczająco dużo czasu na przygotowanie, jeśli nie projektu, to chociaż założeń kompleksowej zmiany.

Prof. Daniluk zna specyfikę tych prac i wie, jak trudne są to zagadnienia. Dlatego zwrócę uwagę na to, co sam powiedział kilka dni przed publikacją projektu: „Kompleksowa reforma prawa wykroczeń wydaje się być, jak na razie, mało realna. Punktowe usuwanie największych problemów też ma swój ciężar gatunkowy”. Postulował też zmiany „potrzebne tu i teraz”, które byłyby „oczyszczeniem przedpola” przed większą reformą. To jest dokładnie koncepcja naszego projektu.

Co do kwestii opracowania założeń – w teorii się z tym zgadzam. Założenia, na których ma być oparty nowy kodeks, zależą jednak od odpowiedzi na kilka fundamentalnych pytań: m.in. gdzie przebiega granica między przestępstwem, wykroczeniem i deliktem administracyjnym. Konieczna jest również rewizja katalogu deliktów administracyjnych celem rozważenia, które z nich winny być przeniesione do kategorii wykroczeń, a które do kategorii występków, które zaś powinny pozostawać w reżimie administracyjnoprawnym. Przy uwzględnieniu mnogości aktów normatywnych, w których przewidziano delikty administracyjne, a także wykroczenia z drakońsko surowymi grzywnami, nikogo chyba nie trzeba przekonywać, że przegląd taki jest niezwykle czasochłonny. Wymaga nie tylko rewizji sankcji, ale również wejrzenia w istotę zabronionych zachowań, ich społeczną szkodliwość.

Mieliśmy więc do wyboru dwie drogi. Czekać na rozstrzygnięcie tych kwestii i przez ten czas m.in. pozostawić grzywnę z 1995 r. i niezmienione zasady orzekania aresztu lub przygotować już teraz zmiany, które będą potrzebne w każdym modelu docelowym. Wybraliśmy drugą drogę. Realna grzywna, areszt jako ostateczność i jasne zasady sprawstwa nie przesądzają kształtu przyszłej reformy, a ją ułatwiają.

Trudno zgodzić się z tezą, że od momentu powołania komisji kodyfikacyjnej nie zaproponowano żadnej konstruktywnej zmiany w obszarze prawa wykroczeń. Obecnie toczą się prace nad ogólnymi założeniami nowego Kodeksu wykroczeń, a w międzyczasie zespół przygotował projekt pilnej nowelizacji tego kodeksu. Twierdzenie zatem, że komisja zrobiła niewiele w zakresie reformy prawa wykroczeń, jest krzywdzące.

Czy prawo wykroczeń nie jest traktowane przez komisję po macoszemu? Reformę przygotował co prawda specjalnie powołany zespół, ale analogiczne zespoły powołuje się do wąskich obszarów, jak kara łączna, środki zabezpieczające czy areszt elektroniczny. Tymczasem problematyki kary łącznej nijak nie można porównać z problematyką Kodeksu wykroczeń.

Zgadzam się, że prawo wykroczeń przez lata traktowane było przez polskich karnistów po macoszemu, jako „swoiste peryferie” prawa karnego. Powołanie w komisji zespołu zajmującego się wyłącznie prawem wykroczeń świadczy raczej o wzroście, a nie o braku zainteresowania tą dziedziną. Porównanie z zespołami zajmującymi się karą łączną czy środkami zabezpieczającymi uważam za mylące. Te zespoły powołano do ściśle określonych, wąskich zadań, często z terminem wynikającym z bieżących potrzeb legislacyjnych. Zespół ds. prawa wykroczeń ma mandat obejmujący całą dziedzinę. To bardzo duży obszar obejmujący nie tylko kodeksowe, ale również pozakodeksowe prawo wykroczeń na styku z deliktami administracyjnymi i występkami. O wadze, jaką komisja przywiązuje do danej problematyki, nie świadczy liczba zespołów, lecz przede wszystkim zakres ich zadań.