Nowelizacja ustawy Prawo o zgromadzeniach: Reglamentacja wolność wiecowania

2 grudnia br. Sejm uchwalił nowelizację ustawy Prawo o zgromadzeniach. Wprowadza ona zasadę, że w tym samym miejscu i czasie, w którym odbywają się zgromadzenia organizowane przez organy władzy publicznej, kościoły oraz związki wyznaniowe, wszelkie inne zgromadzenia są zakazane. Wprowadza hierarchię zgromadzeń, przyznając niekwestionowane pierwszeństwo tzw. zgromadzeniom cyklicznym. Gdy wojewoda wyda zgodę na takie zgromadzenie, to wójt jest zobowiązany wydać decyzję zakazującą odbywania manifestacji – w tym samym miejscu i czasie – choćby była ona zgłoszona dużo wcześniej, nawet przed wejściem w życie przepisów tej nowelizacji.

Ponadto nowela włącza w procedurę organizowania zgromadzeń wojewodę – przedstawiciela rządu w terenie – który nie tylko będzie wydawał zgody na odbywanie zgromadzeń cyklicznych, ale w określonych sytuacjach będzie mógł zakazywać organizacji zgromadzeń zwykłych.

Ograniczanie wolności

Eksperci nie mają żadnych wątpliwości, że uchwalona w piątek ustawa jest niezgodna z Konstytucją i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego.

Zgromadzenie stanowi szczególny sposób wyrażania poglądów, przekazywania informacji i oddziaływania na postawy innych osób. Jest niezwykle ważnym środkiem komunikacji międzyludzkiej, zarówno w sferze publicznej, jak i prywatnej, oraz formą uczestnictwa w debacie publicznej, a w konsekwencji – również w sprawowaniu władzy w demokratycznym społeczeństwie. Celem wolności zgromadzeń jest nie tylko zapewnienie autonomii i samorealizacji jednostki, ale również ochrona procesów komunikacji społecznej niezbędnych dla funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa.

U jej podstaw znajduje się interes publiczny. Wolność zgromadzeń stanowi warunek i konieczną część składową demokracji, a także przesłankę korzystania z innych wolności i praw człowieka związanych ze sferą życia publicznego. Zgromadzenia stanowią zasadniczy element demokratycznej opinii publicznej, stwarzając możliwość wpływu na proces polityczny, umożliwiając krytykę i protest, tworząc część składową procesu demokracji bezpośredniej (np. wyrok TK z 18 stycznia 2006 r., sygnatura akt K 21/05).

– Uchwalona nowelizacja jest niezgodna nie tylko z art. 57 Konstytucji, gwarantującemu każdemu wolność zgromadzeń, ale także z innymi jej przepisami, chociażby z art. 32 (zasada równości, zakaz dyskryminacji) – wskazuje Stanisław Bułajewski, konstytucjonalista z Uniwersytetu – Warmińsko Mazurskiego w Olsztynie. I dodaje, że wyrażenie przez wojewodę zgody na organizację zgromadzenia cyklicznego powoduje blokadę konkretnego miejsca na 3 lata i przyznaje monopol tylko dla jednego podmiotu na organizacje zgromadzeń publicznych w konkretnych miejscach i terminach. – Co więcej posługuje się pojęciami nieostrymi (np. doniosłe i istotne dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzenia), od których interpretacji przez wojewodę, ma zależeć zgoda na organizację zgromadzeń cyklicznych. Nie wiadomo też jak ma być mierzona minimalna odległość (100 m) między demonstracjami – wskazuje Stanisław Bułajewski.

W obronie porządku?

W ocenie autorów (KP PiS) i rządu nowelizacja wolności zgromadzeń nie narusza a jedynie gwarantuje pokojowy ich przebieg.

- Pragnę przypomnieć, że możliwość ograniczenia organizowania kilku zgromadzeń w tym samym miejscu jest także wątpliwa w świetle Europejskiej Karty Praw Człowieka oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – mówi Adam Bodnar, RPO.

- ETPCz zwraca m.in. uwagę na prawo do kontrdemonstracji i przywiązuje istotną wagę do ochrony zgromadzeń publicznych, jeśli tylko mają pokojowy charakter – wskazuje rzecznik. I dodaje, że w wyroku z 9 kwietnia 2002 r. ETPCz wskazał, że jedynymi typami wydarzeń, które nie mogą być zakwalifikowane jako pokojowe są te, których organizatorzy i uczestnicy wyrazili zamiar użycia przemocy. - Natomiast standard dotyczący obowiązków państwa związanych z odbyciem większej liczby zgromadzeń w jednym miejscu i czasie ETPCz ustanowił w wyroku z 21 czerwca 1988 r., że uczestnicy kontrdemonstracji mają prawo wyrażać swoją niezgodę z demonstrantami. Z orzeczeń tych wynika zatem jasno, że obowiązkiem Państwo jest ochrona prawa do zgromadzania się obu demonstrujących grup i poszukiwania środków najmniej restrykcyjnych, które co do zasady umożliwiłyby odbycie obu demonstracji – podkreśla Adam Bodnar.

Opinia

Dr Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego

„Wolność zgromadzeń jest prawem politycznym o dramatycznej doniosłości dla opozycji, w szczególności w okresie wyborczym, ale też o szczególnym znaczeniu dla rządzącej większości, zwłaszcza dlatego, że pozwala rządzącym na uniknięcie sytuacji, w której tracą kontakt ze społeczeństwem. Dlatego też ustawa dotycząca wolności zgromadzeń powinna być ustawą ponadpartyjną, wypracowaną w drodze konsensualnej, zgodnie z obowiązującym w Polsce modelem państwa demokratycznego.

Poszanowania tych zasad niewątpliwie przy uchwalaniu tej nowelizacji zabrakło, np. nie przeprowadzono wysłuchania publicznego. Innymi słowy jej uchwalenie było manifestacją woli większości i sprzeciwu opozycji. A chociażby dzięki orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego wiemy, że pojęcie demokracji nie może być redukowane do poziomu rządów większości.

I chociaż regulacja ta nie stanowi sama w sobie ograniczenia wolności zgromadzeń, to jej efekty mogą nie być proporcjonalne do zakresu w jakim ustawa ta może - ale nie musi - ograniczyć prawo do korzystania z wolności zgromadzeń. Nie jest też niezbędna do ochrony prawa do wolności zgromadzeń.

Jeżeli zaś chodzi o ocenę zawartych w jej treści rozwiązań, to szczególne zastrzeżenia budzą dwa spośród nich. Pierwsze, dotyczy regulacji dodającej do przepisu mówiącego, że ustawy Prawo o zgromadzeniach nie stosuje się do zgromadzeń organizowanych przez organy władz publicznych i kościołów, rozwiązania zakazującego organizowania w tym samym miejscu i czasie innych zgromadzeń (cyklicznych, zwykłych, czy spontanicznych). To może rodzić pokusę do ograniczania wolności zgromadzeń zwłaszcza jeżeli słowom „odbywają się” zaczniemy nadawać znaczenie „mają się odbyć”. Rozwiązanie to wprowadza immanentne ryzyko dla wolności zgromadzeń uzależniając jej stosowanie od woli organów władzy państwowej, czy kościołów czy związków religijnych.

Po drugie nowelizacja ta ma wejść w życie z dniem ogłoszenia. Ustawodawca zatem nie przewidział zachowania nawet podstawowego, czternastodniowego vacatio legis. Uważam, że takie rozwiązanie nie znajduje żadnego uzasadnienia. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, która powodowałaby, że jakiś szczególnie chroniony interes publiczny wymaga bezpośredniego działania nowej ustawy. Na żadne tego rodzaju szczególne okoliczności nie powołują się także projektodawcy w uzasadnieniu nowelizacji.

Natomiast sprawa nowej instytucji zgromadzeń (zgromadzenia cykliczne) jest dyskusyjna. Czy służy ona ochronie tej wolności, czy raczej ją ogranicza? Zwłaszcza w powiązaniu z nowym brzmieniem art. 14, zgodnie z którym w razie zgłoszenia zgromadzenia cyklicznego organ gminy wydaje decyzję zakazującą innych zgromadzeń, jeżeli mają się one odbyć w tym samym miejscu i czasie, co zgromadzenia cykliczne.

Osobiście uważam, że nie ma niczego dobrego w tym, że w tym samym miejscu i w tym samym czasie ludzie manifestują „za czymś” i „przeciwko czemuś”. To zawsze jest ryzyko dla systemu demokratycznego, które może się przerodzić w zamieszki, w naruszenia porządku publicznego. Z drugiej strony jednak trzeba respektować standardy europejskie. I chyba je respektujemy, bo przepisy należałoby interpretować w ten sposób, że jeżeli zachowana zostanie minimalna odległość 100 m oraz kontrdemonstracja nie będzie zakłócać przebiegu zgromadzenia cyklicznego, to organy gminy nie mają przesłanek do zakazu jej organizowania.”