10 grudnia 2019 r. zakończyła się pewna era w historii Światowej Organizacji Handlu (WTO). Tego dnia upłynęła bowiem kadencja dwóch członków (Ujal Singh Bhatia i Thomas R. Graham) tzw. Organu Odwoławczego (Appellate Body). W konsekwencji w jego składzie pozostał tylko sędzia Hong Zhao z Chin. Co to oznacza i jak znaleźliśmy się w tym punkcie?

Nazwa Appellate Body nie oddaje znaczenia tej instytucji. Jest to bowiem najwyższy organ sądowy w strukturze WTO. W razie sporu handlowego między członkami organizacji w pierwszym rzędzie rozpatruje go panel ekspertów. Jeśli jednak któraś ze stron jest niezadowolona z rozstrzygnięcia, może złożyć apelację właśnie do Organu Odwoławczego. W ramach danego sporu obraduje on w trzyosobowym zespole. W sumie jednak w jego skład wchodzi aż siedmiu członków wybieranych na czteroletnią kadencję. Aby zagwarantować ciągłość funkcjonowania, termin kadencji dla poszczególnych osób kończy się w różnym momencie.

Raporty Appellate Body są ostateczne. Co prawda wymagają akceptacji zgromadzenia państw wchodzących w skład WTO, ale odbywa się to automatycznie. Brak możliwości uformowania trzyosobowego składu powoduje, że Organ Odwoławczy nie może już rozpatrzyć żadnych nowych apelacji. Wystarczy więc teraz, by strona, która przegra postępowanie w pierwszej instancji, złożyła apelację. Spór znajdzie się w prawnej próżni – z jednej strony raport panelu nie „uprawomocni się", a z drugiej Organ Odwoławczy nie może rozpatrzyć takiej apelacji. Oznacza to także, że strona, która wygra postępowanie przed panelem, zostanie de facto pozbawiona możliwości egzekwowania swoich praw wynikających z członkostwa w organizacji.

W sensie historycznym jest to powrót do sytuacji, z jaką mieliśmy do czynienia w GATT 1947 – traktatu, który regulował międzynarodowe relacje handlowe do czasu powołania WTO – kiedy to każdej stronie umowy przysługiwało prawo weta w stosunku do raportów paneli.

Czytaj także:

Nagły czy powolny koniec organu apelacji WTO

Blokowana obsada

Jak jednak doszło do sytuacji, że z siedmioosobowego składu Organu Odwoławczego pozostał tylko jeden członek? By to zrozumieć, należy się cofnąć do połowy 2017 r., kiedy upłynęła kadencja Ricardo Ramireza-Hernandeza (Meksyk). Zwolnił on pierwsze z nieobsadzonych do dzisiaj miejsc. Stany Zjednoczone zablokowały wszczęcie procesu wyboru nowego członka. Było to możliwe, bo zgodnie z prawem WTO dla przyjęcia takiej decyzji konieczny jest konsensus wszystkich państw wchodzących w skład organizacji. Od tamtej pory administracja Trumpa konsekwentnie blokuje inicjatywy zmierzające do obsadzenia Appellate Body.

W tym kontekście pada oczywiście pytanie o motywy działań Stanów Zjednoczonych. Formalnie kraj ten zarzuca WTO i samemu Organowi szereg nieprawidłowości w ich działaniu. Poza zarzutami o charakterze proceduralnym Stanom nie podoba się aktywizm sędziowski (interpretacja pewnych zobowiązań prawa WTO w sposób odbiegający od oczekiwań członków organizacji), rozstrzyganie pewnych problemów prawnych w oderwaniu od konkretnego sporu oraz traktowanie raportów Appellate Body jak precedensów (zdaniem USA powinny one mieć znaczenie jedynie w kontekście indywidualnej sprawy). Te wszystkie techniczne kwestie, które oczywiście mogą mieć duży wpływ na wynik sporu, nie wydają się być jednak jedynym powodem, jaki stoi za strategią obecnej administracji. Na to, że prawda leży gdzieś indziej, wskazuje m.in. postawa delegacji amerykańskiej, która poza zgłoszeniem zastrzeżeń nie przejawiała do tej pory większej aktywności w poszukiwaniu możliwych rozwiązań. Prezydent Trump ewidentnie chciał doprowadzić do zawieszenia działania Appellate Body. Co mu to dało?

Stany Zjednoczone od początku jego prezydentury prowadzą bardzo agresywną politykę handlową wobec reszty świata. Głównym wrogiem są oczywiście Chiny, ale poszkodowane są też Unia Europejska, Indie, Meksyk czy Kanada. WTO stanowi oczywistą przeszkodę dla takiej polityki. Trzeba się gdzieś tłumaczyć, można przegrać spór, a strona, która go wygra (co nie jest trudne w odniesieniu do środków handlowych wprowadzonych przez Trumpa), może nałożyć na Stany sankcje handlowe. Trump uważa również, że obecnie obowiązujące reguły handlu międzynarodowego dają nieuczciwą przewagę Chinom i uniemożliwiają Stanom Zjednoczonym skuteczne dochodzenie swoich praw. Po co więc bawić się w jakieś postępowania sądowe, jeśli można osiągnąć swoje cele za pomocą kija? To, że długofalowe koszty takiej polityki będą olbrzymie (a nawet krótkoterminowe korzyści mogą okazać się złudne), nie ma najwyraźniej dla Trumpa znaczenia.

Autopromocja
Wyjątkowa okazja

Roczny dostęp do treści rp.pl za pół ceny

KUP TERAZ

Ratunkiem logika

Czy brak Organu Odwoławczego oznacza koniec WTO? Czy państwa będą przestrzegały reguł organizacji, jeśli za ich złamanie nie czekają ich żadne sankcje? Na szczęście wieści o śmierci WTO wydają się być przedwczesne. Pamiętajmy, że działania USA nie blokują możliwości rozstrzygania sporów przez panele ekspertów. Jeśli więc strony nie złożą odwołania od raportu wydanego w pierwszej instancji, stanie się on automatycznie ostatecznym rozstrzygnięciem ich sporu.

Czemu jednak jakiekolwiek państwo miałoby się godzić na przegraną, jeśli samo złożenie apelacji zablokuje „uprawomocnienie się" raportu?

Znaczenie mogą tu mieć względy taktyczne i reputacyjne. Obowiązuje bardzo prosta logika – dzisiaj przegrywam, ale jutro mogę wygrać w innej, równie istotnej dla mnie, sprawie. Jeżeli nie dopuszczę do „uprawomocnienia się" raportu panelu, muszę oczekiwać tego samego w innym, korzystnym dla mnie, sporze.

GATT jest przykładem działania tego mechanizmu w praktyce. Mimo istnienia prawa weta państwa korzystały z niego bardzo rzadko (przynajmniej do połowy lat 80.), mając świadomość, że jego nadużywanie doprowadzi do całkowitej dysfunkcjonalności systemu. Istotne są też względy reputacyjne – żadne państwo (poza może Stanami Zjednoczonymi) nie chce być postrzegane jako niszczyciel multilateralnego systemu handlu.

By dodatkowo ograniczyć ryzyko dezintegracji systemu rozstrzygania sporów, pozostali członkowie organizacji też zaczęli wprowadzać rozwiązania zastępcze. Liderem jest tu Unia Europejska (ale wydaje się, że mocno kibicują jej Chiny), która rozpoczęła podpisywanie dwustronnych umów o oddanie sporów w postępowaniu odwoławczym do arbitrażu, w ramach którego arbitrami mają być byli członkowie Organu Odwoławczego. Postępowanie przed panelem będzie toczyło się więc normalnie, ale apelacja będzie składana do specjalnego trybunału arbitrażowego, a nie Appellate Body.

Innym rozważanym rozwiązaniem jest zawieranie porozumień pomiędzy członkami WTO, w których zrzekną się oni prawa do odwołania.

Są to oczywiście rozwiązania doraźne, jednak najwyraźniej wszyscy oczekują, że po następnych amerykańskich wyborach przyjdzie im rozmawiać z innym prezydentem. To tylko niecały rok, który należy przeczekać. Oby się nie pomylili...

Autor jest profesorem w Akademii Leona Koźmińskiego