Działań ZUS nikt nie kontroluje

W

„Rzeczpospolitej" z 11 sierpnia br. ukazał się artykuł red. Bartosza Marczuka pt. „ZUS poluje na składki od umów o dzieło" przedstawiający problemy przedsiębiorców funkcjonujących w branży badania opinii społecznej. Podzielając w pełni negatywne uczucia firm dotkniętych owym „polowaniem", należy zauważyć, że postępowanie ZUS oraz sądów powszechnych zajmujących się sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych budzi refleksje także natury prawnej.

Za zmianę zdania płaci przedsiębiorca

W przywołanych przez red. Marczuka przykładach pojawia się podobny mechanizm działania Zakładu wobec kontrolowanych przedsiębiorców – najpierw przez kilka lat ZUS w prowadzonych kontrolach nie zgłasza zastrzeżeń do stosowania u danego przedsiębiorcy umów o dzieło, po czym następuje nagła „zmiana poglądów" Zakładu i zakwestionowanie umów, które – działając w zaufaniu do wyników dotychczasowych kontroli – dany przedsiębiorca stosuje. Po kontroli się okazuje, że umowy o dzieło, które do tej pory ZUS uznawał za niepodlegające składkom na ubezpieczenie społeczne, są jednak umowami-zleceniami, od których należy odprowadzić zaległe składki. Wynik tej wolty (zwłaszcza gdy jednorazowo zostaje zakwestionowanych kilkadziesiąt umów) może stanowić dla przedsiębiorcy przysłowiowy kamień u szyi i w niektórych przypadkach zagrozić danej firmie utratą płynności finansowej, a – w efekcie – upadłością.

Zamiast przewidywalności ciągła huśtawka

Powstaje zasadnicze pytanie, czy w państwie prawa władza publiczna może wobec tego samego podmiotu i w tym samym stanie prawnym wydawać odmienne rozstrzygnięcia: najpierw korzystne, a potem niekorzystne, w dodatku skutkujące koniecznością zapłaty danin publicznych. Odpowiedź na to pytanie jest jednoznacznie negatywna – postępowanie takie jest niezgodne z prawem.

Zgodnie z art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych do spraw uregulowanych tą ustawą należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: „kpa"). Również art. 180 § 1 kpa nakłada obowiązek stosowania jego przepisów w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, art. 181 zaś stanowi, że również do postępowania przed organami odwoławczymi (tj. przed sądami powszechnymi) stosuje się odpowiednio przepisy nakazujące stosowanie kpa. Ze wspomnianych unormowań jednoznacznie wynika, że zarówno ZUS w toku czynności kontrolnych, jak i sądy powszechne w toku postępowania odwoławczego mają ustawowy obowiązek stosowania przepisów kpa. Konstatacja ta ma kluczowy charakter dla oceny prawidłowości postępowania ZUS.

Obowiązek stosowania przez ZUS przepisów kpa oznacza m.in. konieczność przestrzegania art. 8 tej ustawy, nakładającego obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby wzbudzać zaufanie do organów władzy publicznej (tzw. zasada zaufania). Z zasady zaufania wynika m.in. obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie i piśmiennictwie podnosi się także, że zasada zaufania ma kontekst konstytucyjny oraz stanowi kluczową dyrektywę dla działań władzy publicznej. Jednym z jej aspektów podnoszonych w orzecznictwie (m.in. wyrok WSA z 9 grudnia 2009 r. w Warszawie, sygn. VIII SA/WA 641/09) jest przewidywalność działań władzy publicznej. W ramach tej przewidywalności organy nie mogą zmieniać poglądów prawnych wyrażanych w swoich decyzjach wydawanych w tym samym stanie prawnym wobec tych samych podmiotów. Podobne stanowisko prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając że zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy przy tym samym stanie faktycznym i prawnym narusza wynikającą z art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa (wyrok z 5 października 2001, sygn. III SA 1181/00).

W świetle przepisów kpa wydawanie przez ZUS odmiennych decyzji wobec tego samego przedsiębiorcy i na tle tych samych umów o dzieło niewątpliwie stanowi naruszenie art. 8 kpa, który to przepis – z mocy przywołanych wcześniej regulacji prawnych – ZUS ma obowiązek stosować.

Zamknięte oczy wymiaru sprawiedliwości

O ile w przypadku ZUS obowiązek stosowania kpa jest niekwestionowany, o tyle w przypadku sądów powszechnych, powołanych do kontroli nad decyzjami Zakładu sprawa się nieco komplikuje. Pomimo klarownie brzmiących regulacji prawnych (w tym m.in. przywołanego art. 181 Kpa), nakazujących sądom powszechnym stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, sądy tego obowiązku w praktyce nie wykonują.

Powodem takiego stanu rzeczy jest utrwalona linia orzecznicza Sądu Najwyższego, zgodnie z którą kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – jak to lapidarnie ujął SN w jednym z orzeczeń „pozostaje w zasadzie poza przedmiotem tego postępowania" (wyrok z 27 kwietnia 2010 r., sygn. II UK 336/09). We wspomnianym orzeczeniu SN stwierdził także, że naruszenie kpa nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji przez sąd powszechny, a przepisy kpa nie są w zasadzie przez ten sąd stosowane.

Stanowisko to zostało potwierdzone także w innych orzeczeniach Sądu Najwyższego i – jak łatwo się można domyślić – jest skwapliwie stosowane przez sądy niższych instancji, które odmawiają badania działań ZUS pod kątem zgodności z kpa. To z kolei daje ZUS pozycję wyjątkową w systemie organów władzy publicznej w Polsce, czyniąc zeń de facto organ władzy wyjęty spod jakiejkolwiek kontroli sądowej w zakresie przestrzegania procedury dzięki praktyce działania sądów powszechnych, które – powołując się na zaprezentowane wcześniej orzecznictwo SN – uchylają się od kontrolowania i oceny legalności działań ZUS z punktu widzenia procedury.

Pomoc w konstytucji

Zarysowany stan rzeczy z pewnością nie nastraja optymistycznie kontrolowanych przez ZUS przedsiębiorców, zmuszonych wbrew własnej woli do toczenia nierównej walki z uprzywilejowanym procesowo organem rentowym. Niemniej jednak, owo uprzywilejowanie ZUS polegające na faktycznym wyjęciu go spod kontroli sądowej w zakresie przestrzegania procedury budzi poważne zastrzeżenia natury konstytucyjnej.