Krzysztof Koźmiński: Pytania o nadzór ministra sprawiedliwości w czasach praworządności

Jednym z najbardziej kontrowersyjnych rozwiązań zawartych w aktualnie obowiązujących przepisach normujących działalność doradców restrukturyzacyjnych, jest instytucja tzw. nadzoru ministra sprawiedliwości nad członkami wymienionej grupy zawodowej. Chodzi tu kompetencję ustawową członka rządu w zakresie fakultatywnego zawieszenia praw wynikających z licencji osobom posiadającym licencję doradcy restrukturyzacyjnego, której podstawą prawną jest przepis art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego.

Zgodnie ze wskazaną regulacją: „Minister Sprawiedliwości może zawiesić osobie posiadającej licencję doradcy restrukturyzacyjnego prawa wynikające z licencji, jeżeli przeciwko tej osobie jest prowadzone postępowanie (…) w przedmiocie cofnięcia licencji doradcy restrukturyzacyjnego z przyczyn, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 6, mając na uwadze potrzebę ochrony słusznych interesów uczestników postępowań restrukturyzacyjnych lub upadłościowych lub interes publiczny”.

Przypomnijmy jednocześnie, że art. 18 ust. 1 pkt 6 tej ustawy wprowadza przesłankę „dopuszczenia się uporczywego lub rażącego naruszenia przepisów prawa w związku z wykonywaniem czynności, stwierdzonego w ramach nadzoru” (art. 18 ust. 1 pkt 6).

Instytucja zawieszenia praw wynikających z licencji

Ograniczając się jedynie do językowej wykładni analizowanych wyżej przepisów –ustawodawca pozostawił ministrowi doniosłe kompetencje władcze, pozwalające nie tylko tymczasowo, ale i definitywnie pozbawiać prawa wykonywania zawodu doradców restrukturyzacyjnych, ponadto dając szerokie pole swobody w zakresie ich realizacji.

Posłużenie się przez prawodawcę zwrotami niedookreślonymi (w tym m.in. sformułowania: „uporczywe lub rażące naruszenia przepisów prawa”, „potrzeba ochrony słusznych interesów uczestników postępowań restrukturyzacyjnych lub upadłościowych lub interes publiczny”, „konieczne dla zapewnienia prawidłowości lub poprawy jakości wykonywania czynności”), otwartymi na subiektywne interpretacje oraz ich potencjalne zastosowanie do różnorodnych stanów faktycznych, pozwala w skrajnym przypadku na wydanie całkowicie arbitralnej decyzji administracyjnej.

Wątek ten był sygnalizowany w przeszłości przez Radę Legislacyjną na etapie prac nad regulacją.

Ratio legis regulacji

Omawiana instytucja prawna jest relatywnie młodym rozwiązaniem, przyjętym w konsekwencji nowelizacji ustawy w 2019 r. Jak tłumaczył wówczas projektodawca, za przyjęciem przedmiotowych przepisów przemawiała rzekoma konieczność ustanowienia dodatkowego, tj. odrębnego od sprawowanego przez sąd, nadzoru ministra sprawiedliwości nad doradcami restrukturyzacyjnymi, który będzie szybki i efektywny.

Nowelizacja z 2019 r. stanowiła odpowiedź ustawodawcy na – sygnalizowane wcześniej, a będące przedmiotem publicznej debaty oraz publikacji medialnych – doniesienia o błędach, nadużyciach lub zaniedbaniach doradców restrukturyzacyjnych, syndyków oraz innych osób zaangażowanych w postępowania restrukturyzacyjne i upadłościowe, które miały „wymykać się spod kontroli sądowej”.

Pamiętać trzeba przy tym, że ewentualne oceny i wnioski powinny być formułowane ostrożnie, bowiem na ogół autorami krytycznych komentarzy o przebiegu postępowań restrukturyzacyjnych lub upadłościowych są dłużnicy i inne osoby, których interesy – zgodnie z literą prawa – narusza syndyk, wszyscy oni są osobiście zainteresowani określonymi rozstrzygnięciami a niekoniecznie zaspokojeniem wierzycieli oraz współdziałaniem z nimi i doradcami restrukturyzacyjnymi.

Ponadto, argumentem na rzecz komentowanej zmiany legislacyjnej była okoliczność niedostatecznego doregulowania zawodu doradcy restrukturyzacyjnego, w tym zwłaszcza braku obligatoryjnego, ustanowionego ustawowo, samorządu zawodowego, z którym wiązałyby się (analogicznie jak w przypadku wielu innych zawodów regulowanych): uprawnienia władcze organów samorządu względem członków korporacji, obowiązywanie jednolitego kodeksu etyki, a w konsekwencji klarowny oraz spójny model odpowiedzialności dyscyplinarnej za ewentualne naruszenia norm deontologicznych.

W tym kontekście, możliwość podejmowania przez ministra interwencji stanowić miała swoisty substytut kompetencji władczych organów samorządu zawodowego innych zawodów prawniczych (np. zawieszenia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego na podstawie art. 28 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych albo tymczasowe zawieszenie adwokata w czynnościach zawodowych na podstawie art. 95j ustawy z 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze).

Czytaj więcej

Prawnicy

Ustawa o doradcach restrukturyzacyjnych - prezydent RP Andrzej Duda podpisał nowelizację

Nadzór nad licencjonowanymi doradcami restrukturyzacyjnymi będą sprawowały nie tylko sądy i sędziowie-komisarze, ale również Minister Sprawiedliwości - przewiduje nowelizacja, którą podpisał dziś prezydent.

Kontrowersje i pytania o konstytucyjność

Regulacja wywołała oraz wywołuje poważną krytykę, w tym wątpliwości dotyczące jej konstytucyjności.

W pierwszej kolejności podnieść trzeba naturalne pytanie dotyczące zgodności omawianego rozwiązania z ustrojową zasadą trójpodziału władzy (art. 10 konstytucji), co oznacza w praktyce możliwość ingerowania przez organ egzekutywy (w dodatku czynnego polityka – członka rządu) w aktywność judykatywy, czyli sferę zastrzeżoną dla sądów.

To fundamentalna wątpliwość towarzysząca przepisowi art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego od samego jego początku, a nawet wcześniej – bowiem podnoszona już w trakcie prac legislacyjnych oraz w literaturze.

Dość powiedzieć, że w trakcie postępowania ustawodawczego opozycja parlamentarna alarmowała hasłami upolitycznienia kolejnej prawniczej grupy zawodowej. Zarzut nie ograniczał się „tylko” do niezgodności z przepisem art. 10 konstytucji, obejmując również art. 45 ust. 1, czyli konstytucyjne prawo do sądu czy zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3).

Niezależnie od zastrzeżeń natury konstytucyjnej, kompetencja ministra do fakultatywnego zawieszenia uprawnień licencjonowanego doradcy restrukturyzacyjnego (na podstawie niedookreślonych i relatywnie ogólnych przesłanek) rodzi wątpliwości w kontekście systemowym – zasadne wydaje się pytanie: czy ustawodawca postąpił racjonalnie, wprowadzając daleko idące uprawnienia władcze dla ministra w stosunku do członków relatywnie wąskiej grupy zawodowej wysoko wykwalifikowanych specjalistów, od których (na mocy innych przepisów) wymaga jednocześnie spełnienia restrykcyjnych warunków formalnych i etycznych.

A należy przypomnieć, że przecież w obecnym stanie prawnym ustawodawca stawia rygorystyczne wymogi przyznania licencji, w tym m.in. wyższego wykształcenia oraz „posiadania nieposzlakowanej opinii” (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy), a także zdania egzaminu państwowego obejmującego zagadnienia z zakresu prawa, ekonomii i finansów oraz zarządzania, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki postępowania upadłościowego i restrukturyzacyjnego (art. 8 ustawy).

W końcu wątpliwości budzi samo stosowanie analizowanych przepisów w praktyce. Nie brak bowiem przypadków, w których decyzja administracyjna wydana przez ministra w przedmiocie zawieszenia praw licencjonowanego doradcy restrukturyzacyjnego była później przedmiotem negatywnej oceny sądu administracyjnego, piętnującego pochopność rozstrzygnięcia ministra, niedostateczne zbadanie sprawy oraz akcentującego złożoność sprawy i konieczność uwzględnienia wielu różnych argumentów oraz interesów, w tym ryzyko nieuzasadnionej „utraty dobrego imienia, co na gruncie (…) zawodu zaufania publicznego jest kwestią fundamentalną” (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2024 r., sygn. II GZ 70/24).

Wnioski i postulaty

Wydaje się, że tak długo, jak ustawodawca nie ukształtuje obligatoryjnego samorządu zawodowego doradców restrukturyzacyjnych na wzór innych zawodów zaufania publicznego (przypisując do kompetencji jego organów m.in. pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu, w tym orzecznictwo dyscyplinarne) – tak długo aktualność zachowają argumenty na rzecz równoległego „podwójnego nadzoru” (sądowego oraz ministerialnego) nad ową grupą zawodową.

Nie uchyla to jednak poważnych argumentów – w tym konstytucyjnych – pozwalających kwestionować prawidłowość przepisu art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego w obecnym kształcie legislacyjnym.

Tymczasem na poziomie wykładni przepisu oraz procesu stosowania prawa poszukiwać trzeba instrumentów, pozwalających złagodzić jego mankamenty oraz zapewnić zgodność ze standardami konstytucyjnymi.

W konsekwencji uznać należy, że interwencja ministra w stosunku do konkretnego doradcy powinna odbywać się w ostateczności oraz możliwie rzadko, z poszanowaniem roli sądu (a w konsekwencji odrębności i niezależności judykatywy – władzy sądowniczej od egzekutywy – władzy wykonawczej) oraz pierwszeństwa nadzoru sądowego, zapewniając prawo obrony swoich racji (czyli po uprzednim wysłuchaniu osoby posiadającej licencję doradcy restrukturyzacyjnego).

Zachowując jednocześnie ostrożność w przyjmowaniu jednostronnych ocen formułowanych przez osoby zainteresowane określonym tokiem i rozstrzygnięciami w postępowaniu oraz dystans do narracji medialnej.

Ponadto stosowanie przepisów ustawy nie odbywa i nie może odbywać się w „próżni”, lecz w kontekście całego systemu prawnego, co implikuje konieczność respektowania standardów konstytucyjnych, w tym zwłaszcza zasad: rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych oraz pomocniczości (preambuła konstytucji), proporcjonalności (art. 31 ust. 3), prawa do sądu (art. 45 ust. 1), równości wobec prawa (art. 32), a nawet społecznej gospodarki rynkowej.

W konsekwencji minister zobowiązany jest skrupulatnie przestrzegać procedury administracyjnej (w tym wszechstronnie i obiektywnie ocenić materiał dowodowy) oraz innych przepisów, stosować się do zakazu nadmiernej ingerencji – a zatem traktować regulację jako rozwiązanie ostateczne i wyjątkowe, powstrzymać się od interwencji na szczeblu centralnym, o ile wystarczająca będzie aktywność organu na poziomie lokalnym (czyli sądu w danym postępowaniu), szanować inicjatywę oraz wolność działania podmiotów prywatnych, a także mechanizmy rynkowe, których zasadniczo nie powinny zastępować organy państwa.

Zignorowanie wyżej wskazanych norm oraz dyrektyw rodzić będzie ryzyko sprzecznego z prawem zastosowania instytucji zawieszenia praw licencjonowanego doradcy restrukturyzacyjnego, narażając organ na wadliwość decyzji administracyjnej, roszczenia odszkodowawcze, a także degradację autorytetu prawa i kompromitację samego ministra.