Potrzeba nowelizacji ustawy o prokuraturze - pisze Beata Mik, prokurator

Padła komenda: cała naprzód! Rozpętała się wojna. Stan, w którym milczą prawa oraz muzy, a nierzadko i ratio. Zero szans na pokój bez aneksji i kontrybucji.

Nie, to nie opis gry w bitwę morską pod hasłem „Jutrzenka". To przyszłość. Oferuje się ją prokuraturze i prokuratorom w rządowym projekcie noweli do ustawy z 25.06.1985 r. o prokuraturze (DzU z 2011 r. nr 270, poz. 1599 z późn. zm.; dalej: u.p.) oraz dziewięciu innych ustaw, stworzonym potajemnie w resorcie sprawiedliwości, skierowanym do konsultacji i uzgodnień w redakcji z 9.07. br.

Projekt liczy 109 stron. Czyta się trudno (maczek). Ingeruje w ponad połowę aktu prawnego, który osacza. W 83 punktach zawiera 156 propozycji co do jeszcze większej liczby artykułów i ustępów. Rozsadza ustawę matkę i jej krąg, uderza w ład konstytucyjny. Nie słucha § 84 załącznika do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" (DzU nr 100, poz. 908), według którego jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy.

W motywach brzmi język propagandy politycznej. Np. podległość funkcjonalną prokuratora generalnego aż czterem organom dwojga władz, w tym – poza nadzorującym go dziś premierem – ministrowi sprawiedliwości, Sejmowi i Senatowi, nazywa się zadziornie „zwiększeniem kontroli demokratycznej" (uprasza się „Rz" o niewytłuszczanie tego; ktoś gotów sięgnąć po niedemokratyczną). Jest to zresztą jedno z niewielu miejsc, gdzie tłumaczy się powód zmian. Przeważają obwieszczenia o nich. Co tam wymogi, jakie dla uzasadnienia projektu ustawy określa § 10 ust. 1 uchwały nr 49 Rady Ministrów z 19 marca 2009 r. – regulamin pracy Rady Ministrów (MP nr 13, poz. 221 z późn. zm.).

Jak pamiętamy, projekt poprzedzały założenia przyjęte przez rząd 19.06. br. – w wersji, którą ujawniono w Internecie w całości dopiero parę dni temu (wyciąg z protokołu ustaleń nr 27/2012; sygn. RM 000-27-12; wszystkie cytowane źródła pochodzą ze stron: HYPERLINK http://www.rcl.gov.pl; www.rcl.gov.pl). W pierwszym kształcie, nadanym przez projektodawcę 6.04, sondowały one, jak daleko można się posunąć. Okazało się, że dokąd się da, byle starczyło fantazji. Srogie uwagi Rządowego Centrum Legislacji wpięto ad acta (pismo z 25.04.; nr RCL DPA 58-13/12). Podobnie stało się z ostatnią prośbą prezesa RCL, by z założeń usunąć pewien zgrzyt proceduralny (pismo z 18.06. pod takim samym numerem). Zignorowano zastrzeżenia zainteresowanego korpusu i Krajowej Rady Prokuratury. Nie przejęto się odkryciem przez zastępcę przewodniczącego Stałego Komitetu Rady Ministrów, że projekt ma szerszy zakres niż założenia (pismo z 19.07., nr DKRM-10-117(2)/12, 83247/12). Skądinąd nie było czym. Skończyło się na pogróżce ewentualnego odniesienia się do tego potem.

Najdłuższy z terminów oczekiwania na opinie to trzy tygodnie. Każdy przypada w apogeum urlopów. Efekt jest taki, że jeden z prokuratorów apelacyjnych odburknął bezradnie, iż jego podwładni nie są w stanie dokonać dokładnej analizy projektu, toteż uwag nie wnoszą (pismo z 24.07., sygn. Ap I 022/47/12). Drugi szef, którejś prokuratury wojskowej, złożywszy broń, poprosił, żeby towarzyszy nie rozrzucać po kraju (pismo z 20.07., sygn. Og./I-134/12). Na szczęście hart ducha nie opuścił rzeszy innych kolegów.

W korpusie sędziowskim występują nieco inne postawy. Odzywają się koneserzy. Przeciera oczy zdumiona Iustitia. Reszta nie chce się wystawiać na strzał w obronie cudzych interesów, uwag nie ma.

Przekaz jest jasny niczym w bojowym wierszu: droga wolna, do Sejmu marsz.

Paradoks całej sytuacji polega na tym, że projekt atakuje dosłownie wszystko, co w minionej kadencji, z 31.03.2010 r., ofiarowała prokuraturze ta sama większość parlamentarna. Z jakąż to determinacją owa większość odrzuciła weto poprzedniego prezydenta do noweli wyodrębniającej urząd prokuratora generalnego, umacniającej niezależność prokuratorów. To właśnie ta siła obsypywała honorami czy bodaj szlifami generalskimi tych, od których obecnie się odwraca. Dlaczego cofa się nobile verbum?

Odpowiedź wydaje się prosta. Bynajmniej nie chodzi o styczniowego strzelca, wywołaną przezeń aferę na szczytach czy bilans głów odciętych za nieudane śledztwa. W innych instytucjach prawa publicznego też się kłócą, popełniają błędy, a nawet – o czym donosi czwarta władza – coś znacznie gorszego, jednak nikt ich co rusz nie reformuje. Za projektem stoją pobudki stricte polityczne, w złym znaczeniu tego wyrażenia. Dowody? Ależ proszę.

Zgodnie z art. 112 Konstytucji RP rzeczą rządu jest prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa (ust. 1), przy czym domniemywa się, iż wchodzi to w rachubę w sprawach niezastrzeżonych dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego (ust. 2). Z mocy zaś art. 93 ust. 1 konstytucji wola uprawiania polityki w danej dziedzinie przybiera formę uchwały Rady Ministrów, czyli aktu prawnego o charakterze wewnętrznym, obowiązującego tylko podległe jej organy. Tryb politykowania w łonie rządu porządkują przepisy ustawy z 8.08.1996 r. o Radzie Ministrów (DzU z 2012 r., poz. 392). Aż się więc prosi o ustalenie jasnych reguł gry, które np. pomogłyby ubożejącemu społeczeństwu znieść ciężar podwyższenia wieku emerytalnego czy dysfunkcji w systemie świadczeń finansowanych z NFZ. Tu jednak głucho. Nikt nie kwapi się lać z próżnego. Jak zatem utrzymać popularność? To łatwe, jest jeszcze prawo karne. Zabawy nim zawsze odwracają uwagę obywateli od problemów codzienności, cieszą media. Czego to w historii dotąd nie było? Wytyczania przez rząd kierunków polityki karnej metodami pozaustawowymi, które wiązałyby prokuratora generalnego (dodany art. 3a u.p.). Cóżby mu tą metodą narzucić? A choćby instrukcje, jakie przepisy prawne w danym roku należy uznać za ważniejsze od pozostałych. Niech raz prokuratura ściga głównie łapówkarzy, innym razem rabusiów. Że to się nie mieści w konstytucji? A któżby się tym przejmował. Gdy coś nie wypali, odwoła się prokuratora generalnego.

Dodaje się do tego trzy ruchy. Pierwszy to czcze ceremonie: sejmowej debaty nad corocznym sprawozdaniem z działalności prokuratury składanym premierowi (bez gwarancji, że nie dojdzie do głosowania! dodany ust. 8 w art. 10e u.p.) oraz udzielania przez prokuratora generalnego wspomnianym wcześniej organom informacji „na określony temat związany ze strzeżeniem praworządności oraz czuwaniem nad ściganiem przestępstw", z wyłączeniem danych „o biegu postępowania w konkretnej sprawie" (zmienione ust. 3 i 4 w art. 10e oraz dodany art. 10g u.p.). Co za misterna myśl. Rozrywany boss prokuratury opadłby z sił, zanim by sobie przypomniał o swej autonomii ustrojowej. Drugi ruch sprowadza się do przydziału temuż roli namiestnika większości wobec podwładnych. Miałby on wydawać wiążące wytyczne w oparciu o zasadnicze kierunki polityki karnej rządu (ust. 4 w nowym art. 3a u.p.), a ponadto rządzić prokuratorską bracią i dzielić ją nowym instrumentarium doboru kadr, nadzoru służbowego czy ruchu spraw – ze skutkiem, tak jak w kadencji zaprzeszłej, ich dalszego prowadzenia nawet w Prokuraturze Generalnej. Jest to temat rzeka do osobnej prezentacji. Dość teraz wskazać, że obejmuje on zepchnięcie na boczny tor Krajowej Rady Prokuratury oraz przeciwstawienie tejże dwóch jednorodnych, fasadowych ciał samorządu w jednostce najwyższego szczebla: utrzymanego zebrania oraz nowo kreowanego zgromadzenia ogólnego. Ruch trzeci zaspokajałby natomiast potrzeby agenturalne. Zamierza się wszak uchylić ust. 1 w art. 47 u.p., co pozwoliłoby prokuratorom roztrząsać sprawy związane ze stanowiskiem służbowym poza drogą służbową, przeto z możliwością angażowania w to wszelkich instytucji, osób postronnych lub mediów.

Wiara w ius puniendi zaowocowała też pomysłem przywrócenia ministrowi sprawiedliwości prawa do zaskarżania tzw. kasacją nadzwyczajną orzeczeń sądowych akurat w sprawach karnych (zmiana w art. 521 k.p.k.). Bliźniacze „wakaty" w postępowaniu w sprawach o wykroczenia i wykroczenia skarbowe oraz w procedurze cywilnej czy sądowoadministracyjnej go nie interesują. Nie obeszło się bez próby zburzenia zapory przeciwko mieszaniu się w otwarte sprawy karne – przez wyposażenie rzeczonego ministra w status superstrony w postępowaniu dyscyplinarnym dla prokuratorów (zmiany w art. 76–78 i 83 u.p.). Następna rzeka do zgłębienia przy innej okazji. Spójrzmy wreszcie na niby-likwidację z początkiem 2014 r. wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury. Tu akcja wygląda tyleż bezładnie, co szokująco. Mimo pokoju rozszerza się kompetencje prokuratorów wojskowych i wciela się ich w mundurach oficerskich do struktur prokuratur powszechnych na koszt MON. Całość wieńczy lapsus w art. 32 projektu, stosownie do którego z podaną datą prokuratorzy wojskowi rozpatrywaliby nierozpoznane do tego czasu petycje, skargi i wnioski w dowolnych sprawach. Słowem, scenariusz przypominający przewrót wojskowy.

Poziom legislacyjny przedsięwzięcia poznać już po użyciu w jednym z przepisów zwrotu „rekomendacja pozytywna" (zmieniony pkt 9 w art. 24 u.p.).

Tak oto w razie uchwalenia noweli autonomia prokuratora generalnego, niezależność prokuratorów oraz zasada apolityczności prokuratury trafiłyby między źle napisane bajki. Stąd ponowienie apelu o przerwanie tej groźnej batalii i wdrożenie prac nad nową ustawą o prokuraturze w gronie politycznie neutralnym.

Autorka jest prokuratorem Prokuratury Generalnej, członkiem Krajowej Rady Prokuratury

Publicystyka Prokuratorzy

Padła komenda: cała naprzód! Rozpętała się wojna. Stan, w którym milczą prawa oraz muzy, a nierzadko i ratio. Zero szans na pokój bez aneksji i kontrybucji.

Pozostało 94% artykułu