Mity Polski lokalnej

Samorządy, zwłaszcza te gminne, są mocno zakorzenione w potocznym postrzeganiu polityki. Polki i Polacy patrzą na nie pragmatycznie: to bardziej część aparatury państwa niż wyidealizowana wspólnota. Władza lokalna jest bliższa, łatwiejsza do zrozumienia. Zwykle też bardziej skuteczna w prostych, widocznych działaniach. Można to dostrzec choćby w pierwszej turze odpowiedzi na ogromną falę uchodźców z ogarniętej wojną Ukrainy. W warunkach kryzysowych warto sobie przypomnieć, że państwo może być silne właśnie dlatego, że jest zdecentralizowane. Przekaz o władzy publicznej bardziej odpornej na kryzysy może być jedną z odpowiedzi na wyczerpujące się paliwo, które napędzało do tej pory sukces polskiej samorządności.

Jeszcze przed wojną w Ukrainie zbadaliśmy wspólnie z Dorotą Wiszejko-Wierzbicką z Uniwersytetu SWPS postrzeganie samorządów lokalnych w Polsce. W szczególności interesowało nas ich zakorzenienie w zbiorowej wyobraźni i ogląd relacji samorządów i rządowego centrum w okresie pełzającej centralizacji. W raporcie „Polki i Polacy o samorządności”, wydanym przez Fundację Batorego, chcieliśmy wyjść poza sondażowe wskaźniki zaufania i zadowolenia z różnych władz (które dla samorządów lokalnych od lat wypadają niezmiennie korzystnie). Skupiliśmy się na potocznych narracjach o samorządach lokalnych, które istnieją poza największymi metropoliami i poza opiniotwórczymi elitami. W 2021 r. prowadziliśmy wywiady grupowe z mieszkańcami różnych regionów Polski, koncentrujące się na tym, jak rozumieją lokalną politykę. Co z nich wynika?

Tradycyjne wyjaśnienia sukcesu samorządów lokalnych w Polsce skupiają się zwykle na czterech elementach. Samorządy lokalne to władza bliska i wystarczająco ważna, żeby widocznie wpływać na lokalne sprawy: wybudować drogę, wymienić dyrektora szkoły, przeznaczyć działki pod zabudowę. Po drugie, to władza, która w większości przypadków jest zdystansowana od ogólnokrajowych sporów i partii (a partie w powszechnym odczuciu to najbrudniejsza część polityki). Owa „szlachetna izolacja” sprawia, że poza dużymi miastami partyjnych radnych, wójtów czy burmistrzów jest mało, a taktyczne sojusze samorządowców zmieniają się płynnie. Po trzecie, samorządy lokalne to potężni inwestorzy. Znaczna część publicznych inwestycji w Polsce to odpowiedzialność władz lokalnych. Najwięcej wstęg na uroczystych otwarciach przecinają samorządowcy. I wreszcie, po czwarte, wskazuje się na założycielski mit o samorządach jako najbardziej udanym owocu transformacji ustrojowej.

Nasze badania nakazują spojrzeć krytycznym okiem na te cztery wyjaśnienia. Dostrzegamy na nich wyraźne rysy. Samorządowcy i wszyscy, którym idea decentralizacji władzy jest bliska, powinni zwrócić uwagę na tę diagnozę i skupić się na poszukiwaniach nowego „paliwa” dla samorządów, nowej opowieści o tym, jak sprawny samorząd wzmacnia państwo.

Z naszego badania wynika, że bliskość władz samorządowych nie jest taka oczywista dla zwykłych obywateli. Nawet mieszkańcy mniejszych gmin, w których rodzinne i sąsiedzkie więzi są gęste i mocne, podkreślają sezonowość tej bliskości. Czują, że politycy samorządowi zaniedbują kontakty z mieszkańcami w okresie pomiędzy kampaniami wyborczymi. Poczucie bliskości zakwestionowały też pandemiczne ograniczenia dotyczące imprez masowych oraz kontaktów z lokalną administracją i decydentami. Wyraźnie artykułowana jest obawa, że to pretekst do oddalenia się od spraw mieszkańców.

Izolacja samorządów lokalnych od sporów i partyjnych afiliacji także jest coraz trudniejsza. Polaryzacja obserwowana w polityce ogólnokrajowej nieuchronnie puka do samorządów. Mieszkańców zasadniczo niepokoi ingerencja krajowej polityki w sprawy ich gmin. Erozja zasady pomocniczości, dość oczywista dla ekspertów, może być niedostrzegana, bo odbywa się w sytuacji zewnętrznych zagrożeń, z jakimi mierzy się państwo. Choć nasi rozmówcy zauważają próby ograniczania kompetencji i zasobów samorządów, to znacznie częściej wspominają o rosnącej polaryzacji, która paraliżuje lokalnych decydentów i wprowadza na poziom lokalny partyjne podziały. Te podziały nie pasują do ich wyobrażenia polityki lokalnej i z pewnym niepokojem obserwują presję, aby władze lokalne – przez wiele lat odżegnujące się od afiliacji partyjnych – opowiedziały się po stronie rządu PiS lub opozycji.

Terytorialny partykularyzm jest bardzo ważny w myśleniu Polaków o samorządzie, więc w zderzeniu z partykularyzmem partyjnym obywatele widzą dylemat: wystąpienie przeciw rządzącej partii uderzy, nie wiadomo jak poważnie, w interesy ich miast i gmin. Mieszkańcy dostrzegają bowiem bez trudu skrzywienia w uznaniowej dystrybucji środków na inwestycje z rządowych programów. Choć teraz chodzi im o rząd PiS, opisują to jako mechanizm bardziej generalny. Interpretują to jako presję na wyborców: wygrać wybory lokalne powinien kandydat, który „ma przełożenie”. Niechętni lokalnej autonomii politycy zrozumieli, że wręczając karykaturalnej wielkości „czeki” na inwestycje lokalne mogą uwięzić samorządy w pułapce zależności.

Ten mechanizm wiąże się z postrzeganiem samorządu jako inwestora publicznego i mocno zakorzenionej w zbiorowej wyobraźni wizji „turnieju miast”, konkurencji miast i gmin o zewnętrzne dotacje, które pozwalają zrealizować kolejne projekty inwestycyjne. W tej narracji o inwestowaniu – w chodnik czy fotowoltaikę – gdzieś jednak ginie odpowiedzialność władz lokalnych za usługi publiczne, dostarczane w zamian za podatki i opłaty. Z jednej strony skuteczność lokalnych władz mieszkańcy oceniają przede wszystkim przez pryzmat tego, co zostało zbudowane lub wyremontowane w ich okolicy. Z drugiej strony, tak właśnie prezentuje siebie większość samorządowców – jako budowniczych, którzy „coś po sobie gminie zostawiają”.

To nawet zrozumiałe w sytuacji, w której właśnie samorządy od 1990 r. zasypywały lukę infrastrukturalną, a od 2005 r. były najważniejszym beneficjentem funduszy UE. Te okoliczności się jednak zmieniają: środków unijnych będzie coraz mniej, najpewniej będą wydawane w bardziej centralizowany sposób niż do tej pory. Trudniej będzie o zgodę co do priorytetów inwestycyjnych w lokalnych społecznościach. Wraz z zastępowaniem dochodów własnych dotacjami, swoboda samorządów staje się ograniczona. Zaniedbanie usług publicznych i ich postępująca prywatyzacja mogą tworzyć pole politycznego manewru dla władz samorządowych, choć to sfera, która daje niepewne i odroczone gratyfikacje w porównaniu z inwestycjami.

A co z legendą założycielską? Nasze badanie pokazuje, że w potocznej opowieści o samorządzie, która funkcjonuje z dala od dyskursu elit, jest więcej o kontynuacji niż o rewolucyjnym zerwaniu. Choć PRL-owskie rady narodowe i naczelników naprawdę trudno uznać za samorządy, to do nich odwoływały się wypowiedzi o stabilności i trwaniu, opisujące na przykład, że „coś takiego istniało, tylko w innej formie”. Nie jest więc wcale szeroko rozpowszechniony mit założycielski „Polski lokalnej”, wiążący istnienie lokalnych władz z programem samorządowym Solidarności czy reformą z 1990 r. Mitu założycielskiego nie zastępują też w spontaniczny sposób lokalne mikrohistorie o pionierach samorządności i społecznikach z początku lat 90. Być może zatem samorządy są instytucjami o słabszej, mniej wyrazistej tożsamości niż nam się wcześniej wydawało. Przez to wielu osobom może być trudniej dostrzec, co jest właściwie zamachem na ich istotę.

Nasze badanie nie daje gotowych rekomendacji, jak sobie z rysami na filarach samorządności poradzić. Obraz uchwycony jeszcze przed wybuchem wojny w bezpośrednim sąsiedztwie sugeruje, że samorządność w Polsce potrzebuje nowych uzasadnień i konkretnych strategicznych działań. Dużo złego stało się relacjach rząd-samorząd w ostatnich latach, ale jednocześnie pewna formuła funkcjonowania samorządu terytorialnego się wyczerpuje. Kryzysy stają się stałym elementem otoczenia, opowieść o samorządzie, jaką znamy z okolicznościowych przemówień, nie jest wcale tak powszechna jak się nam wydawało. Pogarszająca się sytuacja bezpieczeństwa, kryzys uchodźczy, postępujący kryzys usług publicznych to nowe okoliczności, na które władze publiczne – w tym również lokalne – muszą odpowiedzieć. W publicznym dyskursie jeszcze więcej będzie mowy o silnym państwie. Trzeba koniecznie odświeżyć ideę, że władza, która jest blisko i działa szybko, wrażliwa na lokalną specyfikę i różnorodna, czyni państwo silniejszym – nie słabszym.