Łupki mają szansę wrócić na właściwy tor

Ostatnie zmiany w Ministerstwie Środowiska wzbudziły nadzieję branży na konstruktywny dialog z rządem.

Publikacja: 30.01.2014 10:31

Łupki mają szansę wrócić na właściwy tor

Foto: Archiwum

Niezmiernie ważne jest niezwłoczne uporządkowanie kwestii administracyjno-prawnych, co umożliwi firmom powrót na właściwy tor prac w kierunku rzeczywistej oceny potencjału polskich złóż węglowodorów niekonwencjonalnych. Bardzo istotną kwestią pozostaje rezygnacja ustawodawcy z koncepcji utworzenia NOKE.

Ponad 3 lata minęły od wykonania w Polsce pierwszego otworu badawczego za gazem z łupków. W tym czasie firmy zrzeszone w Organizacji Polskiego Przemysłu Poszukiwawczo-Wydobywczego (OPPPW) wykonały 49 odwiertów *(dane z listopada 2013), z czego jedynie siedem to otwory kierunkowe, a więc takie, w których można przeprowadzić rozległy test złożowy umożliwiający ilościowe i jakościowe badanie przepływów gazu. Pełne szczelinowanie hydrauliczne wykonano w zaledwie w pięciu z nich. Według Ministerstwa Środowiska przed rokiem 2021 operatorzy powinni wykonać w sumie 334 odwierty (nie określono jakiego typu), aby móc realnie ocenić potencjał polskich złóż niekonwencjonalnych. Przy dotychczasowym tempie wiercenia, założenia Ministerstwa mogą zostać spełnione ok. 2037 roku. Nie jest to jednak cel abstrakcyjny – wystarczyłoby wykonywać 36 otworów rocznie, czyli wiercić trzy razy szybciej niż rok temu, aby zakończyć etap poszukiwawczo-rozpoznawczy już za siedem lat! Mimo stosunkowo ograniczonej dostępności sprzętu i wykwalifikowanej kadry, jest to założenie zupełnie realne. Biorąc jednak pod uwagę niesprzyjające sektorowi otoczenie regulacyjno-prawne, niezbędne są zmiany, bez których niezwykle trudno będzie zrobić znaczący krok naprzód.

Regres nie oznacza końca

Podstawową bolączką branży są dziś procedury administracyjne, które nie tylko znacząco opóźniają proces poszukiwań, ale przede wszystkim zdecydowanie podnoszą jego koszty, co w efekcie zniechęca inwestorów do dalszych inwestycji. Na przestrzeni ostatnich 18 miesięcy z Polski wycofało się aż siedem zagranicznych firm posiadających koncesje na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż węglowodorów: ExxonMobil, Talisman Energy, Marathon Oil, Nexen, a ostatnio włoskie Eni, austriacki RAG i włoska Sorgenia. W najbliższych miesiącach zwolnione zostaną kolejne bloki koncesyjne. Mniejsza liczba odwiertów, operatorów i aktywnych koncesji ewidentnie świadczy o postępującym regresie w poszukiwaniach. Jednak wśród członków i obserwatorów OPPPW pozostaje nadal 14 firm (BNK, Chevron, ConocoPhillips, Cuadrilla, Lane Resources, San Leon Energy, Strzelecki Energia, Total, Wisent Oil&Gas, Celtique Energia, Mitsui oraz trzy największe polskie firmy poszukiwawczo-wydobywcze: Lotos, ORLEN Upstream i PGNiG), zainteresowanych kontynuacją prac i dalszym rozwojem projektu łupkowego. W same wiercenia i zabiegi stymulacji wydobycia zainwestowały one dotychczas ok. 2 miliardy złotych. Do nich lub ich spółek zależnych należy blisko 90% wydanych w Polsce koncesji o łącznej powierzchni ponad 72 000 km2.

To procedury, a nie brak prawa, opóźniają inwestycje

Nieprawdą jest, że wycofywanie się kolejnych inwestorów i spadek tempa operacji na koncesjach jest przede wszystkim efektem braku kolejnej nowelizacji ustawy Prawo geologiczne i górnicze (PGG). W 2012 roku, pod reżimem obowiązującego prawa geologicznego i górniczego, wykonano 24 odwierty (w tym 3 poziome). Skala operacji wpłynęła na wydłużanie terminów rozpatrywania wniosków i przeciąganie procedur, gdyż wraz z rozwojem projektu w parze nie szło odpowiednie przygotowanie administracji państwowej i samorządowej do jego obsługi. Widoczne dzisiaj spowolnienie procesu inwestycyjnego wynika zatem przede wszystkim z tempa obsługi administracyjnej – czasu rozpatrywania wniosków i wydawania pozwoleń, w tym decyzji o zmianie warunków czy przeniesieniu koncesji, lub też innej niż dotychczasowa interpretacji przepisów prawa. Raport Najwyższej Izby Kontroli potwierdza uwagi zgłaszane przez branżę od miesięcy. Decyzje Ministerstwa Środowiska wydawane były ze znacznym przekraczaniem terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Niejednokrotnie dopuszczano do nierównego traktowania wnioskodawców – różnej interpretacji prawnej. Zdarzały się sytuacje, kiedy czas załatwienia sprawy o udzielenie lub zmianę warunków koncesji wynosił ponad rok (co w wielu przypadkach równa się ponad 1/5 czasu obowiązywania koncesji), podczas gdy specyfika branży upstream wymaga stosunkowo częstych zmian zapisów w koncesjach (np. potrzeba pogłębienia otworu lub powiększenia zakresu badań geofizycznych). Każdy dzień oczekiwania na decyzję urzędników generuje koszty sumujące się w setki milionów złotych. Kontrowersyjne zapisy w kolejnych wersjach nowelizacji prawa geologicznego w 2012 roku i atmosfera, jaka towarzyszyła pracom nad projektem, stały się dodatkowym czynnikiem zniechęcającym inwestorów, którym dotychczasowa biurokracja i tak mocno dała się we znaki.

Powiało optymizmem

Ostatnie zmiany kadrowe w Ministerstwie Środowiska i sygnały płynące od władz resortu wskrzesiły jednak nadzieję biznesu na konstruktywny dialog. W praktyce zaowocowały one już dwoma ważnymi spotkaniami podmiotów zainteresowanych poszukiwaniem i wydobyciem gazu z łupków, w tym OPPPW, z nowym Ministrem Środowiska, Maciejem Grabowskim i nowym Głównym Geologiem Kraju, Sławomirem Brodzińskim. Przebieg i charakter spotkań natchnął optymizmem przedstawicieli branży. Pierwszym efektem było sformułowanie wspólnego, spójnego stanowiska sektora wydobywczego wobec projektu nowelizacji ustawy Prawo geologiczne i górnicze (PGG), wyrażone przez OPPPW, Polski Związek Pracodawców Przemysłu Wydobywczego (PZPPW), Konfederację Lewiatan i Stowarzyszenie Inżynierów i Techników Przemysłu Naftowego (SITPNiG). Wśród zgłoszonych Ministerstwu uwag znalazło się wiele obaw sygnalizowanych wielokrotnie przez OPPPW we wcześniejszej komunikacji z resortem, a także propozycje konkretnych rozwiązań prawnych. Branża z ulgą przyjęła zbliżenie stanowisk biznesu i regulatora w wielu ważnych kwestiach, w tym zasad udzielania koncesji czy harmonogramu robót geologicznych oraz likwidacji barier administracyjnych, na tyle, że mają one szansę z jednej strony zapewniać inwestorom swobodę działania, z drugiej mobilizować ich do wywiązywania się z podjętych zobowiązań. Do rozstrzygnięcia pozostaje jednak nadal fundamentalna kwestia, jaką jest zaniechanie pomysłu utworzenia NOKE jako obowiązkowego partnera biznesowego.

Brak uzasadnienia dla NOKE

Niezrozumiałym dla wszystkich firm członkowskich OPPPW, zarówno polskich, jak i zagranicznych, jest dotychczasowe dążenie regulatora do utworzenia Narodowego Operatora Kopalin Energetycznych (NOKE). Opieranie się, przy tworzeniu tego typu rozwiązań, na wzorcach funkcjonujących w zaawansowanej fazie eksploatacji (np. model norweski) nie ma uzasadnienia na bardzo wczesnym etapie poszukiwań. Wcześniejsze uzasadnienie Ministerstwa Środowiska dla koncepcji NOKE mówi o celach, które można podzielić na trzy kategorie: realizacja uprawnień Skarbu Państwa wynikających z prawa własności do własności górniczej; realizacja ogólnych celów publicznych w zakresie rozpoznawania i wydobywania węglowodorów; realizacja funkcji redystrybucyjnej obejmującej rentę surowcową (czyli innymi słowy rola parapodatkowa). W odniesieniu do żadnego z tych trzech obszarów, NOKE nie będzie jednak czynnikiem niezbędnym do ich realizacji. Sposobem zabezpieczenia uprawnień Skarbu Państwa wynikających z własności górniczej jest przecież od lat instytucja użytkowania górniczego. Cele publiczne dotyczące rozpoznawania i wydobywania ropy i gazu ziemnego (a więc np. ochrona środowiska) są przedmiotem bieżącej działalności organów administracji publicznej, w tym w szczególności Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, urzędów górniczych, państwowej służby geologicznej czy Urzędu Regulacji Energetyki. NOKE dublowałoby funkcje ww. organów, przy czym jego działalność wiązałaby się przecież ze znaczącymi kosztami operacyjnymi stworzenia i utrzymania spółki. Wygenerowane przez NOKE dodatkowe procedury administracyjne spowolniłyby i tak już rozbudowany, mechanizm obsługi administracyjnej procesu poszukiwawczo-wydobywczego. Wątpliwości budzi także efektywność NOKE w zakresie pobierania danin publicznych. Część renty surowcowej zostanie bowiem konsumowana przez struktury NOKE, który nie będzie dysponował uprawnieniami kontrolnymi jakie posiadają organy administracji publicznej, których zasoby muszą (niezależnie od tego czy NOKE jest czy go nie ma) i tak zostać znacznie rozbudowane. W samym Ministerstwie Środowiska przewiduje się wzrost liczby etatów o 200. Podsumowując, czerpanie przyszłych korzyści z eksploatacji węglowodorów poprzez instrumenty publiczno-prawne (podatki i opłaty) jest zdecydowanie tańsze i efektywniejsze od koncepcji NOKE. Podobnie funkcje regulacyjne i kontrolne powinny należeć do istniejących organów administracji publicznej, gdyż jedynie zmniejszenie biurokracji, a nie jej rozkwit może wpłynąć pozytywnie na przyspieszenie procesów inwestycyjnych.

Branża poszukiwawczo-wydobywcza wierzy, że jeśli fundamentalna kwestia utworzenia NOKE zostanie odrzucona, pozostałe problemy natury biurokratycznej zostaną szybko usunięte, przywracając prace poszukiwawcze za gazem z łupków w Polsce na właściwy tor.

- Marcin Zięba, Dyrektor Generalny Organizacji Polskiego Przemysłu Poszukiwawczo-Wydobywczego

Niezmiernie ważne jest niezwłoczne uporządkowanie kwestii administracyjno-prawnych, co umożliwi firmom powrót na właściwy tor prac w kierunku rzeczywistej oceny potencjału polskich złóż węglowodorów niekonwencjonalnych. Bardzo istotną kwestią pozostaje rezygnacja ustawodawcy z koncepcji utworzenia NOKE.

Ponad 3 lata minęły od wykonania w Polsce pierwszego otworu badawczego za gazem z łupków. W tym czasie firmy zrzeszone w Organizacji Polskiego Przemysłu Poszukiwawczo-Wydobywczego (OPPPW) wykonały 49 odwiertów *(dane z listopada 2013), z czego jedynie siedem to otwory kierunkowe, a więc takie, w których można przeprowadzić rozległy test złożowy umożliwiający ilościowe i jakościowe badanie przepływów gazu. Pełne szczelinowanie hydrauliczne wykonano w zaledwie w pięciu z nich. Według Ministerstwa Środowiska przed rokiem 2021 operatorzy powinni wykonać w sumie 334 odwierty (nie określono jakiego typu), aby móc realnie ocenić potencjał polskich złóż niekonwencjonalnych. Przy dotychczasowym tempie wiercenia, założenia Ministerstwa mogą zostać spełnione ok. 2037 roku. Nie jest to jednak cel abstrakcyjny – wystarczyłoby wykonywać 36 otworów rocznie, czyli wiercić trzy razy szybciej niż rok temu, aby zakończyć etap poszukiwawczo-rozpoznawczy już za siedem lat! Mimo stosunkowo ograniczonej dostępności sprzętu i wykwalifikowanej kadry, jest to założenie zupełnie realne. Biorąc jednak pod uwagę niesprzyjające sektorowi otoczenie regulacyjno-prawne, niezbędne są zmiany, bez których niezwykle trudno będzie zrobić znaczący krok naprzód.

Pozostało 83% artykułu
Opinie Ekonomiczne
Witold M. Orłowski: Gospodarka wciąż w strefie cienia
Opinie Ekonomiczne
Piotr Skwirowski: Nie czarne, ale już ciemne chmury nad kredytobiorcami
Ekonomia
Marek Ratajczak: Czy trzeba umoralnić człowieka ekonomicznego
Opinie Ekonomiczne
Krzysztof Adam Kowalczyk: Klęska władz monetarnych
Materiał Promocyjny
Fotowoltaika naturalnym partnerem auta elektrycznego
Opinie Ekonomiczne
Andrzej Sławiński: Przepis na stagnację
Materiał Promocyjny
Seat to historia i doświadczenie, Cupra to nowoczesność i emocje