Trzy filary europejskiej unii bankowej

Prace nad Unią Bankową trwają od kilku lat. Obecnie odbywają się intensywne negocjacje dotyczące jej drugiego filaru, czyli Single Resolution Mechanism (SRM). Zakończenie negocjacji planowane jest przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w maju. Jednolity europejski mechanizm uporządkowanej likwidacji banków uzupełni pierwszy filar Unii, czyli jednolity europejski nadzór bankowy (Single Supervisory Mechanism – SSM), który będzie sprawowany przez Europejski Bank Centralny od listopada. Oba filary (SSM i SRM) zostaną wprowadzone we wszystkich państwach strefy euro, a także w tych spoza niej, które dobrowolnie zdecydują się na przystąpienie do unii bankowej.

Ponadto, niedawno zakończone zostały prace nad innymi elementami uzupełniającymi Unię Bankową. Parlament Europejski i Rada UE w połowie grudnia 2013 r. osiągnęły porozumienie polityczne w sprawie dyrektywy dotyczącej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (Bank Recovery and Resolution – BRR), a także dyrektywy o systemach gwarantowania depozytów (Deposit Guarantee Schemes – DGS). Dyrektywy BRR i DGS są adresowane do wszystkich państw UE.

EBC zacznie bezpośrednio nadzorować największe i najważniejsze banki – o aktywach ponad 30 mld euro lub 20 proc. krajowego PKB.

Wspólny nadzór bankowy

Wynegocjowane wcześniej porozumienie w sprawie jednolitego europejskiego nadzoru bankowego (SSM) wejdzie w życie w listopadzie 2014 r. Europejski Bank Centralny (EBC) zacznie bezpośrednio nadzorować największe i najważniejsze banki – o aktywach ponad 30 mld euro lub stanowiących co najmniej 20 proc. krajowego PKB, a także te, które prosiły pomoc publiczną z europejskiego funduszu ratunkowego lub ją otrzymały. Mniejsze banki będą nadzorowane przez krajowe organy nadzorcze, z tym że EBC będzie mógł w każdej chwili objąć je swoim nadzorem.

Bezpośrednim nadzorem EBC objętych zostanie ok. 130 największych banków w państwach unii bankowej, na które przypada łącznie ok. 85 proc. aktywów całego sektora bankowego. Generalnie w ramach SSM nadzorowanych będzie ponad 6 tys. banków działających w strefie euro oraz banki z innych państw, które przyłączą się do unii bankowej.

W związku z tym, że EBC ma być jednocześnie bankiem centralnym i nadzorcą bankowym w strefie euro, konieczne jest rozdzielenie tych dwóch kluczowych funkcji, tj. prowadzenia polityki pieniężnej i sprawowania nadzoru nad bankami.

Mechanizm uporządkowanej likwidacji

Działanie jednolitego europejskiego mechanizm uporządkowanej likwidacji banków (SRM) ma się opierać na takich samych zasadach jak zawarte w dyrektywie BRR. Z tą różnicą, że SRM jest rozwiązaniem ponadnarodowym, które zostanie wdrożone tylko w państwach strefy euro i tych, które przystąpią do unii bankowej.

SRM będzie miał zastosowanie do tych samych banków, które podlegają nadzorowi w ramach SSM. Jest przewidziany przede wszystkim dla dużych transgranicznych banków, zwykle o znaczeniu systemowym dla danego kraju, regionu lub całej UE.

Centralnym organem decyzyjnym w SRM ma być Rada (Single Resolution Board), w której skład mieliby wchodzić przedstawiciele Komisji Europejskiej, Rady UE, EBC oraz krajowych organów zajmujących się restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją (resolution authorities).

Sekwencja ich działań, zaproponowana przez Radę UE, miałaby być następująca. Najpierw EBC jako nadzorca bankowy zawiadamia Radę, Komisję oraz krajowe organy i ministerstwa, że dany bank jest bliski upadłości. Następnie Rada ocenia sytuację i jeśli uzna to za stosowne, może podjąć decyzję o rozpoczęciu uporządkowanej likwidacji banku oraz wykorzystaniu na to pieniędzy ze specjalnego europejskiego funduszu likwidacyjnego. Decyzji tej może się sprzeciwić Rada UE na wniosek Komisji Europejskiej – w takim przypadku stosowne działania likwidacyjne podejmują właściwe organy krajowe. Jednak Parlament Europejski jest przeciwny udziałowi Rady UE w procedurze uporządkowanej likwidacji banków, a także ograniczaniu roli Komisji Europejskiej. Ponadto opowiada się za znacznym uproszczeniem i skróceniem całej procedury, która powinna trwać nie dłużej niż 48 godzin.

Rada ma podejmować decyzje na sesjach plenarnych i wykonawczych. Na sesji plenarnej, w której uczestniczą wszyscy członkowie, mają być podejmowane wszystkie decyzje o charakterze ogólnym. Na sesji wykonawczej w ograniczonym składzie decyzje dotyczące indywidualnych banków lub grup bankowych. Zgodnie z propozycją Rady UE, jeśli działania likwidacyjne pociągałyby konieczność użycia środków finansowych powyżej określonego limitu, decyzja musiałaby zostać podjęta na sesji plenarnej. Temu sprzeciwia się Parlament Europejski, który chciałby, aby wszystkie decyzje dotyczące likwidacji banków były podejmowane na sesjach wykonawczych.

Działania likwidacyjne można będzie finansować ze środków specjalnego europejskiego funduszu likwidacyjnego (Single Resolution Fund), zarządzanego przez Radę. Fundusz ma być finansowany z regularnych składek banków z państw unii bankowej. Docelowo ma to być 1 proc. depozytów gwarantowanych przez DGS, czyli ok. 55 mld euro w skali całej strefy euro. Poziom ten ma zostać osiągnięty w ciągu 10 lat. W okresie przejściowym fundusz ma się składać z części krajowych, wpłacanych przez banki z danego państwa. W okresie przejściowym działania w danym państwie lub państwach będą finansowane w pierwszej kolejności z ich części krajowych, a dopiero potem z reszty funduszu. Każdego roku części krajowe będą malały o 10 proc., a wspólna będzie rosła o 10 proc. Po 10 latach części krajowe całkowicie znikną i fundusz będzie miał jednolity charakter europejski. Parlament Europejski nie jest przychylnie nastawiony do tej propozycji i opowiada się za jednolitym europejskim funduszem bez podziału na części krajowe.

W okresie przejściowym ma zostać stworzone zabezpieczenie finansowe ostatniej instancji (backstop) – na wypadek, gdyby zasoby europejskiego funduszu likwidacyjnego okazały się niewystarczające. Miałoby ono umożliwić mu pożyczanie brakujących kwot. Banki musiałyby je potem spłacić. Zabezpieczenie ma zacząć w pełni działać dopiero po 10 latach, a w okresie przejściowym brakujące środki będzie można pozyskać ze źródeł krajowych lub z funduszu ratunkowego strefy euro, czyli Europejskiego Mechanizmu Stabilności.

Zarządzanie kryzysowe ?poza unią bankową

O ile rozporządzenie o SRM dotyczy rozwiązań na poziomie ponadnarodowym i będzie obowiązywać w państwach uczestniczących w unii bankowej, o tyle w państwach, które do niej nie przystąpią, ma obowiązywać dyrektywa BRR o działaniach na poziomie krajowym.

BRR dotyczy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków – w przeciwieństwie np. do chaotycznych działań po upadłości Dexii w Europie czy amerykańskiego Lehman Brothers w USA. Ma to na celu odejście od niemoralnej zasady „banków za dużych, aby upaść", które liczyły, że w razie problemów i tak zostaną uratowane przez rządy. Dyrektywa wprowadza inne podejście: każdy bank może upaść, jeżeli jego likwidacja będzie przeprowadzona w sposób uporządkowany. Według dyrektywy straty banków będą ponoszone przez ich właścicieli i wierzycieli, a nie przez podatników, jak dotychczas. System ten określany jest mianem bail-in – w przeciwieństwie do bail-out, który oznaczał ratowanie banków z pieniędzy podatników.

Bail-in pozwala właściwym władzom krajowym na umorzenie części roszczeń wierzycieli wobec banku i/lub zamianę na kapitał akcyjny banku. Ma to na celu pokrycie strat banku i/lub jego dokapitalizowanie. Wierzyciele muszą się liczyć z koniecznością poniesienia kosztów (w postaci umorzenia lub konwersji swoich roszczeń) w wysokości co najmniej 8 proc. łącznych zobowiązań banku objętego restrukturyzacją i/lub uporządkowaną likwidacją. System bail-in ma wejść w życie 1 stycznia 2016 r.

Z bail-in całkowicie wyłączone są depozyty do 100 tys. euro, chronione przez systemy gwarancji depozytowych (DGS) w państwach UE. Depozyty osób fizycznych oraz małych i średnich firm będą miały uprzywilejowaną pozycję w rankingu wierzycieli banku, co oznacza, że będą oni uczestniczyć w „absorpcji" strat dopiero gdy „absorpcja" strat przez pozostałych wierzycieli banku okaże się niewystarczająca.

Dla każdego banku przygotowany zostanie plan naprawczy na wypadek pogorszenia się jego sytuacji (recovery plan), a także plan ewentualnej likwidacji w razie upadłości (resolution plan). Państwa członkowskie będą miały do dyspozycji zestaw narzędzi: wczesne działania zapobiegawcze, prewencyjne dokapitalizowanie banku, zarząd komisaryczny, sprzedaż aktywów upadłego banku, utworzenie tzw. instytucji pomostowej (bridge bank), wydzielenie toksycznych aktywów z bilansu banku, a także możliwość tymczasowej nacjonalizacji.

Działania te będą finansowane z krajowych funduszy restrukturyzacji i likwidacji (resolution funds), finansowanych ze składek banków. W ciągu 10 lat w każdym państwie fundusz ten ma osiągnąć pułap 1 proc. depozytów gwarantowanych przez krajowy DGS, co oznacza ok. 70 mld euro w skali całej UE, z czego 17 mld euro przypada na państwa spoza strefy euro.

Bezpieczeństwo depozytów

Trzecim filarem unii bankowej miał być jednolity europejski system gwarantowania depozytów. Idea ta była rozważana i popierana przez różne instytucje (w tym Parlament Europejski), ale przywódcy państw UE nie podjęli się realizacji tego pomysłu, odkładając go na przyszłość. Niemniej krajowe systemy gwarantowania depozytów (DGS) są bardzo istotnym elementem tzw. sieci bezpieczeństwa i systemu zarządzania kryzysowego. Zapewniają, że pieniądze zdeponowane w bankach są bezpieczne nawet w razie ich upadłości.

Nowa dyrektywa DGS potwierdza, że jednolity poziom gwarancji wprowadzony w UE po upadku banku Lehman Brothers, czyli 100 tys. euro, jest właściwym poziomem ochrony dla europejskich deponentów i zostanie utrzymany. Poziom gwarancji dotyczy wszystkich depozytów danej osoby lub podmiotu (np. przedsiębiorstwa) w tym samym banku. W pewnych przypadkach może być wyższy, np. gdy na rachunek danej osoby wpłynie bardzo wysoka suma po sprzedaży nieruchomości lub w związku z pewnymi życiowymi wydarzeniami (ślub, rozwód, wypłata z ubezpieczenia itp.). Wówczas suma ta będzie tymczasowo gwarantowana powyżej limitu 100 tys. euro – przez 3–12 miesięcy.

Nowa dyrektywa DGS harmonizuje zakres gwarancji, wskazując, co im podlega, a co nie. Przykładowo, depozyty osób fizycznych i przedsiębiorstw są gwarantowane, ale depozyty instytucji finansowych i władz publicznych (z wyjątkiem bardzo małych samorządów) nie podlegają ochronie.