Dług nie jest wielbłądem

Pod koniec lutego Ministerstwo Finansów opublikowało raport „Finanse publiczne w Polsce w okresie kryzysu" pełen danych liczbowych, wykresów i innych informacji opatrzonych komentarzem. Jednym z celów było wyjaśnienie podstawowych definicji w zakresie finansów publicznych i przyczyn ich zmian, pomocnych w ograniczeniu nieporozumień, mitów i popełnianych błędów.

Niestety, muszę przyznać, że ponieśliśmy edukacyjną porażkę. Dowodem są liczne ostatnio teksty w dyskusji o stanie naszych finansów publicznych, w których pojawiło się wiele nieścisłości i błędów. Co wywołało tę dyskusję?

Wystarczyło kilka faktów: najpierw korzystne dla nas (przez słowo „nas" rozumiem „Polskę" – to smutne i znamienne zarazem, ale ostatnio trzeba być w tym zakresie bardzo precyzyjnym) dane GUS o znacznie niższym, niż oczekiwano, deficycie sektora finansów publicznych w 2011 r. Należy podkreślić, że dane te zweryfikowane zostały i zatwierdzone przez Europejski Urząd Statystyczny Eurostat.

Następnie ogłoszenie przez ministra finansów końca cyklu wzrostu długu publicznego w relacji do PKB. W końcu apel tegoż, aby do czasu pojawienia się kolejnego cyklu wzrostu długu (oby jak najpóźniej) zdjąć licznik długu, który przecież w zamyśle jego pomysłodawcy miał zwiększać świadomość społeczną i ostrzegać o konsekwencjach nadmiernego zadłużenia, a nie wisieć niezależnie od tego, czy sytuacja finansów publicznych się poprawia, czy nie.

Ma rosnąć czy nie?

Oczywiście, ilu ekspertów, tyle ocen. Jedni uważają, że to źle, że dług (jego relacja do PKB) przestał rosnąć, bo rząd nie będzie miał już bodźca, by reformować finanse publiczne. Inni – że to właściwie tylko dzięki sztuczkom księgowym ministra finansów udało się nie przekroczyć progu 55 proc. PKB. Jeszcze inni uznają fakty i twarde dane, choć nie palą się z przyznaniem, że jest dużo lepiej, niż wielu z nich prognozowało. W końcu są i tacy, którzy te dane przyjmują z uznaniem i wskazują na możliwość zmiany ratingów Polski w przyszłości i wysłania pozytywnego sygnału rynkom finansowym.

Bardzo mocny jest trend drugi, w który wpisał się chociażby prezes Forum Obywatelskiego Rozwoju Leszka Balcerowicza, a wcześniej ekspert Instytutu Sobieskiego Paweł Dobrowolski. Widzi on w ministrze finansów „sztuczmistrza" potrafiącego zawładnąć umysłami ekspertów Komisji Europejskiej (KE), OECD, Międzynarodowego Funduszu Walutowego i innych instytucji międzynarodowych, przyznających, że Polska radzi sobie bardzo dobrze.

Czy pozytywna ocena naszej polityki ze strony m.in. KE oznacza, że powinniśmy uznać proces konsolidacji finansów publicznych za zakończony? Absolutnie nie. Nikt tego chyba nie sugeruje. Potrzebna jest kontynuacja i rząd zamierza to robić, czego wyrazem jest przyjęta w kwietniu Aktualizacja Programu Konwergencji. Zakłada on likwidację nadmiernego deficytu już w tym roku. W konsekwencji dług publiczny oddali się od granicy 60 proc., schodząc nawet poniżej 50 proc. w 2013 r.

To nie sztuczki

Rysują się tu trzy kwestie do wyjaśnienia. Po pierwsze – problematyka definicji długu publicznego, po drugie – związana z tym kwestia progów ostrożnościowych w polskim prawie, po trzecie – najprawdopodobniejszy dziś scenariusz dalszego kształtowania się poziomu i relacji długu publicznego do PKB.

Jeśli chodzi o definicję – nie ma jednej uniwersalnej, powszechnie akceptowanej. Jej wybór zależy od celu, jakiemu ma służyć informacja o wielkości długu publicznego.

I tak mamy dług brutto i netto, skonsolidowany i nieskonsolidowany, konwencjonalny i niekonwencjonalny, potencjalny, emerytalny i nieemerytalny, kasowy i memoriałowy itd. Tyle różnych koncepcji i definicji długu publicznego powstało nie po to, by lepiej coś „schować przed społeczeństwem i wprowadzić je w błąd", ale by lepiej, pełniej wyjaśnić to zjawisko. To od tego, co chcemy zmierzyć i ocenić, zależeć powinna wybrana miara.

W Polsce obowiązują równolegle dwie metodologie liczenia długu publicznego. Pierwsza – określająca tzw. państwowy dług publiczny, tj. dług sektora finansów publicznych zdefiniowany w ustawie o finansach publicznych. To do niej stworzono – jeszcze w latach 90., a więc na dobre kilka lat przed wstąpieniem do UE – progi ostrożnościowe. Fakt istnienia krajowej definicji długu publicznego wynika z unikalnego dla Polski rozwiązania w postaci konstytucyjnego limitu 3/5 relacji długu publicznego do PKB. W innych państwach, niemających takiego konstytucyjnego rozwiązania, dług publiczny traktowany jest jedynie jako kategoria statystyczna, niewymagająca regulacji ustawowych.

Nie jest prawdą, jakoby oficjalne dokumenty rządowe ukrywały „prawdziwą" wielkość długu publicznego

Istnieje też definicja druga, oficjalna i równolegle publikowana. Określa tzw. dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (ang. general government) według europejskiego systemu rachunków narodowych ESA95, liczony jednolicie we wszystkich państwach UE.

Podsumowując tę część – nie sztuczki księgowe, tylko różnice w polskiej i europejskiej metodologii spowodowały, że w 2011 r. nie przekroczyliśmy progu 55 proc. Nie jest prawdą, jakoby oficjalne dokumenty rządowe ukrywały „prawdziwą" wielkość długu publicznego. Wręcz przeciwnie, obie wielkości są analizowane i prognozowane przez MF, a wyniki tych analiz są publikowane, powszechnie znane i dostępne.

Niektórzy komentatorzy określają „sztuczkami księgowymi" inną klasyfikację Krajowego Funduszu Drogowego (KFD) w tych dwóch metodologiach. KFD, który przejął główny ciężar finansowania programu budowy dróg krajowych i autostrad, jest umiejscowiony w Banku Gospodarstwa Krajowego, niebędącym częścią sektora finansów publicznych.

Przedsiębiorstwa, także te państwowe, nie są zaliczane do sektora finansów publicznych według definicji polskiej. Według metodologii unijnej KFD jest obecnie podmiotem sektora z uwagi na spełnienie pewnych kryteriów funkcjonalnych. Choć spodziewamy się, że to w przyszłości się zmieni wraz ze stopniową zmianą sposobu finansowania KFD.

Inna znacząca część potrzeb pożyczkowych państwa wynika z finansowania co roku przez państwo ubytku wpływów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) wynikających z przekazywania części składki emerytalnej do OFE. Przed majem 2011 r. państwo zaciągało dług, by sfinansować oszczędności emerytalne. Jednocześnie ponad 60 proc. aktywów OFE było inwestowane w obligacje skarbowe wyemitowane... w celu sfinansowania składki do OFE!

Efekt ekonomiczny takich „oszczędności" był zatem dla przyszłych emerytów żaden: zyskali prawo do wypłat, które musiały być pobierane od nich lub ich dzieci w postaci wyższych podatków. Z punktu widzenia finansów publicznych natomiast efekt negatywny był niebagatelny: potrzeba pożyczania na rynku pieniędzy już teraz (kiedy przekazywana jest składka do OFE) zamiast po kilkudziesięciu latach (kiedy wypłacane będą emerytury, ale i także napłyną nowe składki od pracujących w tym czasie).

Co więcej, poziom wydatków systemu ubezpieczeń społecznych jest monitorowany zgodnie z obowiązującym w Polsce prawem, m.in. są opracowywane i udostępniane długo i średnioterminowe prognozy wydatków FUS. Dodatkowo ocena stabilności finansowej systemów ubezpieczeń społecznych jest podejmowana także na poziomie unijnym. Zgodnie z tymi prognozami w Polsce na zasadzie dziś obowiązującego prawa wydatki na emerytury i renty spadną w latach 2010 – 2060 o 2,2 proc. PKB. Jak wynika z raportu KE, Polska należy od lat do ścisłej czołówki krajów UE, które są najlepiej przygotowane na wyzwania związane ze starzeniem się ludności. Co więcej, raport ten nie uwzględnia podpisanej właśnie ustawy o podwyższeniu wieku emerytalnego.

Co z tymi progami

Przejdźmy do progów ostrożnościowych, w szczególności progu 55 proc., którego przekroczenie wymaga szeregu działań wynikających z ustawy o finansach publicznych. Załóżmy na chwilę, że nie mamy krajowej metodologii i kierujemy się definicją unijną, i zamiast bezpiecznie pozostawać poniżej 55 proc., przekroczyliśmy ten próg o ponad 1 pkt proc. w 2011 r. Może to być dość zaskakujące, ale przyniosłoby to sporo szkody i na pewno żadnego pożytku.

Gdy wartość ta jest większa od 55 proc., a mniejsza od 60 proc., to na kolejny rok (czyli w naszym ćwiczeniu na 2013 r.) rząd uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym „(...) przyjmuje się poziom różnicy dochodów i wydatków budżetu państwa, zapewniający, że relacja długu Skarbu Państwa do produktu krajowego brutto przewidywana na koniec roku budżetowego, którego dotyczy projekt ustawy, będzie niższa od relacji ... ogłoszonej..." (w naszym przypadku relacji w 2011). A co się okazuje – ten warunek i tak będzie spełniony, i to już w 2012 r., czyli rok wcześniej, niż wymagałaby ustawa z – podmienioną na unijną – definicją długu. To pokazuje, że w tym bardzo konkretnym przypadku kierowanie się poziomem długu wynikającym z definicji unijnej nie przyniosłoby nam żadnego pożytku. Wręcz przeciwnie. Wpływ na zewnętrzny wizerunek Polski mógłby być katastrofalny!

A co dalej z długiem? Według projekcji KE Polska na koniec tego roku będzie miała czwarty najniższy w Unii wzrost długu w relacji do PKB od początku kryzysu w 2008 r. I to oczywiście według definicji UE, którą niektórzy komentatorzy tak chwalą.