Ryzykowna polityka finansowa

Po 2020 r. można oczekiwać albo powrotu do znacznego, być może nawet niebezpiecznie dużego wzrostu długu publicznego w relacji do PKB, albo dalszego wzrostu obciążeń podatkowych.

Publikacja: 23.06.2019 21:00

Ryzykowna polityka finansowa

Foto: Fotolia

Przyjęte przez rząd 11 czerwca założenia makroekonomiczne do budżetu na 2020 r. są zgodne z zapisami wieloletniego planu finansowego państwa 2019–2022: wzrost PKB ma sięgnąć 3,7 proc., inflacja średnio 2,5 proc., wzrost płac 6 proc., rosnący, ale nadal niewielki deficyt w obrotach zagranicznych na rachunku bieżącym. Sam oczekuję nieco wyższego tempa wzrostu płac (7–8 proc.), nieco niższego tempa wzrostu PKB (3,0–3,5 proc.) i nieco wyższej inflacji (ok. 3 proc.). Według Komisji Europejskiej (KE) wzrost PKB wyniesie 3,2 proc.

Przejadanie wzrostu

Problemem nie są te założenia, ale niebyt ostrożna, a potencjalnie wręcz ryzykowna, polityka finansowa rządu. Podstawowym grzechem w obszarze finansów publicznych w ostatnich trzech latach było bowiem nieprzestrzeganie reguły, że wynik budżetowy sektora finansów publicznych powinien mieścić się w przedziale od co najwyżej 3 proc. PKB deficytu w okresie słabej koniunktury do znacznej (2–3 proc. PKB) nadwyżki w czasie tak dobrej koniunktury, jak w latach 2017–2019.

Ta reguła nie była przestrzegana przez ostatnie 25 lat, w szczególności w latach 2006–2010. Konsekwencją była bardzo realna perspektywa przekroczenia przez dług publiczny konstytucyjnego progu 60 proc. PKB w 2013 r., co zmusiło rząd Donalda Tuska do przejęcia połowy zasobów OFE, a więc faktycznie zniszczenia drugiego filara systemu emerytalnego. Obecny rząd pomimo tego bolesnego doświadczenia chce kontynuować nieprzestrzeganie reguły także w roku 2020 i później.

Głównym instrumentem stabilizacyjnym w obszarze finansów publicznych był w 2018 r. i ma pozostać w latach 2019–2020 silny wzrost dochodów podatkowych w relacji do PKB, spowodowany głównie wyjątkowo szybkim wzrostem gospodarczym, realnym i nominalnym. Według danych KE obciążenia podatkowe wzrosły z 33 proc. PKB w latach 2008–2015 do 36 proc. w 2018 i mają wynieść 36,3 proc. w 2019 oraz 36,5 proc. w 2020 r. Rezultatem był niski deficyt sektora finansów publicznych w roku 2018 pomimo znacznego wzrostu transferów socjalnych.

Zatem w latach 2017, 2018 i 2019, okresie wysokiej koniunktury, powinniśmy mieć nadwyżkę budżetową, tak jak w wielu krajach UE. Ta reguła została w Polsce przekroczona o 2–3 proc. PKB, czyli 40–60 mld zł rocznie. Założenia budżetowe oznaczają decyzję o utrzymaniu tego przekroczenia na mniej więcej takim samym poziomie także w 2020 r.

Jak odnotowuje KE w swoim raporcie z dnia 27 lutego 2019 r.: „Połączenie szybkiego nominalnego wzrostu gospodarczego i niskiego deficytu nominalnego przyczyniło się do stałego spadku relacji długu publicznego do PKB – z poziomu 51 proc. na koniec 2017 r. do (nieco) mniej niż 50 proc. pod koniec 2018 r.". Prognozowany przez rząd jest dalszy spadek relacji długu publicznego do PKB do ok. 47 proc. w roku 2020.

Długoterminowe plany rządowe, także opozycji, zakładają jednak silny wzrost wydatków publicznych w relacji do PKB w najbliższych latach. Dotyczy to m.in. wydatków na ochronę zdrowia oraz obronę narodową. Należy więc oczekiwać po 2020 r. albo powrotu do znacznego, być może niebezpiecznie dużego, wzrostu relacji długu publicznego do PKB, albo dalszego wzrostu obciążeń podatkowych w relacji do PKB. KE odnotowuje, że obciążenia te w UE wynosiły w roku 2018 średnio 39 proc.

Ograniczone zaufanie

Rząd nadal nie dostrzega, że wymagane przez rynek oprocentowanie polskich papierów skarbowych jest dużo wyższe niż niemieckich, szwedzkich czy czeskich lub słowackich. To informacja o ograniczonym zaufaniu do Polski jako kredytobiorcy. Aby odzyskać to zaufanie i obniżyć znacząco koszt obsługi długu publicznego, dług publiczny powinien być utrzymywany poniżej 40 proc. PKB.

Rząd zakłada dalsze bardzo znaczne efekty uszczelnienia systemu podatkowego – 7,4 mld zł w 2019 r. oraz dodatkowe 9,7 mld zł w 2020, czyli łącznie 17 mld zł w 2020 i później. Tymczasem dane Ministerstwa Finansów za pierwsze cztery miesiące 2019 r. pokazują znaczne odchylenie wpływów z podatku VAT w dół w stosunku do oczekiwań.

Likwidacja OFE oznacza znaczną pomoc dla budżetu państwa tylko w najbliższych 2–3 latach, Bezpośrednia pomoc to ok. 19 mld zł w postaci tzw. opłaty przekształceniowej. Pomoc pośrednia to przekazanie ok. 32 mld zł w akcjach Funduszowi Rezerwy Demograficznej.

Pomocą na dłuższą metę, ale dość skromną, będzie likwidacja (prawdopodobnie od 1 stycznia 2020 r.) górnego limitu na składki emerytalne, co da budżetowi 5–7 mld zł dochodu netto przez najbliższe 10–20 lat. Ta ustawa dotyczy ok. 350 tys. osób z zarobkami powyżej 11,9 tys. zł miesięcznie. Obroną dla tych podatników będzie przechodzenie na samozatrudnienie.

W raporcie z 27 lutego 2019 KE uznała stopień realizacji trzech głównych zaleceń dla Polski na 2018 r. za ograniczony w odniesieniu do dwóch z nich. Dostrzegła też brak postępu w realizacji trzeciego zalecenia. Brak postępu dotyczy trzech ważnych kwestii:

– środków służących podniesieniu rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę i reformy preferencyjnych systemów emerytalno-rentowych,

– usuwania utrzymujących się przeszkód dla bardziej trwałych form zatrudnienia,

– skutecznych konsultacji publicznych i społecznych w procesie legislacyjnym.

Postęp niedostateczny dotyczy zwiększenia efektywności wydatków publicznych, zachęt podatkowych dla badań i rozwoju, wspierania współpracy między firmami a instytucjami badawczymi, poprawy otoczenia regulacyjnego po przyjęciu konstytucji biznesu, prac nad nowym prawem zamówień publicznych i zwiększenia udziału w rynku pracy poprzez lepszy dostęp do opieki nad dziećmi.

Tempo wzrostu musi maleć

Obok nowych problemów w obszarze finansów publicznych dwa duże zagrożenia dla utrzymania wysokiego tempa rozwoju gospodarczego po 2020 r. to brak pracowników oraz niskie inwestycje krajowe w sytuacji pełnego wykorzystania istniejących mocy wytwórczych oraz mniejszych niż dotąd inwestycji unijnych.

Dla podtrzymania dopływu nowych technologii kluczowe są i będą inwestycje zagraniczne. Te są nadal znaczne, ale mniejsze w relacji do PKB niż dotychczasowa średnia. Bez 10 proc. zatrudnionych pracowników z zagranicy mielibyśmy już teraz PKB niższy o ok. 10 proc., z drastycznymi skutkami dla finansów publicznych.

Jednak utrzymanie w kraju pracowników z zagranicy, tym bardziej ich dalszego dopływu, będzie trudne z wielu powodów, m.in. otwarcia niemieckiego rynku pracy dla Ukraińców od 2020 r. i niedrożnej procedury legalizacji pobytu i zatrudnienia cudzoziemców w Polsce. BCC zaproponowało 25 działań usprawniających te procedury.

Od wielu lat proponuję też dwa inne działania:

1. Usunięcie zakazu zwalniania pracownika w okresie trzech lat przed formalnym wiekiem emerytalnym. To zwiększy zatrudnienie osób w okresie przedemerytalnym, co zwiększy świadczenia emerytalne i zmniejszy nieco napięcia na rynku pracy;

2. Zrównanie wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn na poziomie 65 lat.

Uznanie przez Polskę wyroków Trybunału Sprawiedliwości UE zmniejszyło ryzyko prawne dla inwestorów zagranicznych. Ale nadal problemem dla wszystkich inwestorów, szczególnie krajowych, są propozycje ustawowe ministra sprawiedliwości dotyczące odpowiedzialności zarządów i właścicieli firm w ramach ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Projekt ustawy jest groźny nie tylko dla firm, ale także fizycznie dla ich kluczowych decydentów.

Autor jest głównym ekonomistą BCC. Artykuł jest oparty na tekście, który wygłosi na na posiedzeniu Gospodarczego Gabinetu Cieni BCC, które odbędzie się 26 czerwca.

Tytuł, lead i śródtytuły  od redakcji.

Przyjęte przez rząd 11 czerwca założenia makroekonomiczne do budżetu na 2020 r. są zgodne z zapisami wieloletniego planu finansowego państwa 2019–2022: wzrost PKB ma sięgnąć 3,7 proc., inflacja średnio 2,5 proc., wzrost płac 6 proc., rosnący, ale nadal niewielki deficyt w obrotach zagranicznych na rachunku bieżącym. Sam oczekuję nieco wyższego tempa wzrostu płac (7–8 proc.), nieco niższego tempa wzrostu PKB (3,0–3,5 proc.) i nieco wyższej inflacji (ok. 3 proc.). Według Komisji Europejskiej (KE) wzrost PKB wyniesie 3,2 proc.

Pozostało 93% artykułu

Ten artykuł przeczytasz z aktywną subskrypcją rp.pl

Zyskaj dostęp do ekskluzywnych treści najbardziej opiniotwórczego medium w Polsce

Na bieżąco o tym, co ważne w kraju i na świecie. Rzetelne informacje, różne perspektywy, komentarze i opinie. Artykuły z Rzeczpospolitej i wydania magazynowego Plus Minus.

Opinie Ekonomiczne
Witold M. Orłowski: Gospodarka wciąż w strefie cienia
Opinie Ekonomiczne
Piotr Skwirowski: Nie czarne, ale już ciemne chmury nad kredytobiorcami
Ekonomia
Marek Ratajczak: Czy trzeba umoralnić człowieka ekonomicznego
Opinie Ekonomiczne
Krzysztof Adam Kowalczyk: Klęska władz monetarnych
Opinie Ekonomiczne
Andrzej Sławiński: Przepis na stagnację