Nieruchomość z przetargu? Jest pewien kłopot

Organy odpowiedzialne za organizację przetargów na nabycie nieruchomości publicznych mogą w dowolny sposób podejmować decyzję o niezakwalifikowaniu danej osoby do uczestnictwa w przetargu - uważa mec. Andrzej Lulka.

Dlaczego jest to możliwe? Jakie jest wyjście z tej sytuacji?
Tłumaczą mec. Andrzej Lulka, partner i Patrycja Czarnecka z Kancelarii Prawnej Andrzej Lulka i Wspólnicy.

- Zasady zbywania nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz w odpowiednich przepisach wykonawczych do tych ustaw.

Co do zasady, zbycie nieruchomości publicznych następuje w drodze przetargów, organizowanych przez jednostki organizacyjne Agencji Nieruchomości Rolnych (w odniesieniu do nieruchomości rolnych Skarbu Państwa), starostę (w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa) lub wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (w odniesieniu do nieruchomości samorządowych).

Przetargi mogą przybrać formę przetargu ustnego lub pisemnego a, ponadto, krąg uczestników przetargu może być ograniczony do określonej grupy oferentów, spełniających pewne kryteria, określone przez organizatora przetargu (a właściwie komisję przetargową, powoływaną do przeprowadzenia przetargu). W przypadku przetargu ograniczonego, komisja przetargowa weryfikuje wnioski osób zainteresowanych uczestnictwem w przetargu pod względem spełnienia przez te osoby warunków uczestnictwa w danym przetargu, a następnie podejmuje decyzję o dopuszczeniu danej osoby do udziału w przetargu i przyznaniu jej statusu uczestnika przetargu lub o odmowie dopuszczenia danej osoby do przetargu. I na tym etapie przetargu, w razie nawet zupełnie nieuzasadnionej odmowy, komisja przetargowa wydaje się bezkarna.

Uregulowanie procedury zbywania nieruchomości publicznych ma zagwarantować pewność i transparentność obrotu tymi składnikami mienia państwowego lub samorządowego. Ponadto, przepisy dotyczące zbywania nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mają chronić interes Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, poprzez zapewnienie możliwości uzyskania najlepszej oferty od wszystkich zainteresowanych osób, spełniających warunki uczestnictwa w przetargu. Celem ustawodawcy, zgodnie z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, było także zapewnienie równego dostępu do przetargów na zbycie nieruchomości publicznych wszystkim osobom spełniającym warunki dopuszczenia do przetargu.

To tylko teoria...

Wyżej wymienione cele nie są jednak w pełni realizowane. Aktualnie obowiązujące przepisy, w szczególności przepisy dotyczące przetargów ograniczonych, nie przewidują środków zaskarżenia działań komisji przetargowych na etapie dopuszczania zainteresowanych osób do uczestnictwa w przetargu. Środkiem służącym weryfikacji i kontroli prac komisji przetargowych, po zakończeniu przetargu, jest zgłoszenie zastrzeżeń na czynności przetargowe, przy czym uprawnienie to przysługuje uczestnikom przetargu, a więc podmiotom, które zostały już dopuszczone do uczestnictwa w przetargu przez komisję przetargową.

Przepisy nie przewidują natomiast środków weryfikacji pracy komisji przetargowej na etapie rozpatrywania wniosków o dopuszczenie do uczestnictwa w przetargu. Działania komisji przetargowej ograniczają się jedynie do ujawnienia listy osób zakwalifikowanych do uczestnictwa w przetargu (które dopiero od momentu zakwalifikowania uzyskują status uczestnika) oraz sporządzenia, po zakończeniu przetargu, protokołu z czynności przetargowych.

Oznacza to, że organizator przetargu, mimo spełnienia przez dany podmiot wszystkich warunków udziału w przetargu, może podjąć dyskrecjonalną decyzję o niedopuszczeniu takiego podmiotu do uczestnictwa w przetargu, a podmiot niedopuszczony do udziału w przetargu, jak się wydaje, nie posiada prawnych środków zaskarżenia czynności przetargowych.

Co więcej, art. 705 Kodeksu cywilnego wprost przyznaje prawo do żądania unieważnienia umowy zawartej w wyniku przetargu organizatorowi, uczestnikowi przetargu lub, w przypadku zawarcia umowy na cudzy rachunek, temu, na czyj rachunek umowa została zawarta. Oznacza to, iż środek zaskarżenia, zmierzający do unieważnienia umowy, zawartej w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego przetargu, został przyznany w tym przepisie, poza organizatorem, wyłącznie podmiotom, którym nadano status uczestnika.

Przepis ten nie przewiduje natomiast możliwości zastosowania takiego środka zaskarżenia przez wnioskującego o dopuszczenie do uczestnictwa w danym przetargu, który nie został dopuszczony do przetargu. Co prawda, podmiot niedopuszczony do udziału w przetargu na podstawie dyskrecjonalnej decyzji organizatora przetargu, mógłby, ewentualnie, podjąć próbę dochodzenia roszczenia o ustalenie nieważności umowy zawartej w wyniku takiego przetargu, powołując się na sprzeczność czynności podejmowanych przez komisję przetargową i organizatora przetargu z odpowiednimi przepisami, skutkującą nieważnością (tj. na podstawie art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego), w ramach powództwa o ustalenie, o którym mowa w art. 189 kodeksu postępowania cywilnego, jednak takie stanowisko nie znajduje odzwierciedlenia w dotychczasowym orzecznictwie.

Dowolność organizatorów przetargów

Zgodnie ze znaną linią orzeczniczą, osoba niedopuszczona do udziału w przetargu, dochodząc roszczenia na podstawie art. 189 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego, powinna wykazać interes prawny w dochodzeniu tego roszczenia w postaci pewności co do zawarcia umowy w wyniku przeprowadzonego przetargu właśnie z nim, a nie tylko utraty możliwości zaprezentowania swojej oferty w przedmiotowym przetargu czy też utraty potencjalnej szansy na nabycie nieruchomości.

Takie oczekiwanie wydaje się jednak w omawianej sytuacji absurdalne. Nawet uczestnicy przetargu nie mają bowiem pewności, że to ich oferta zostanie wybrana. Mając na względzie brak innych środków prawnych, przysługujących takiej osobie, nie można zgodzić się z powoływaną linią orzecznictwa. Powództwo o ustalenie uważane jest za „ostatnią szansę" ochrony prawnej, jeżeli powodowi nie przysługują inne środki ochrony, w związku z tym powinno właśnie być dopuszczalne w omawianych sprawach.

Pozbawienie podmiotu wnioskującego o uczestnictwo w przetargu - w przypadku niedopuszczenia go do udziału w przetargu na podstawie dyskrecjonalnej decyzji organizatora przetargu, niezależnie od spełnienia przez niego warunków uczestnictwa, wszelkich innych prawnych środków ochrony (poza, ewentualnie, powództwem o ustalenie nieważności umowy) - w konsekwencji, niweczy możliwość osiągnięcia celów zakładanych przez ustawodawcę (ochrona interesu Skarbu Państwa, równy dostęp do przetargów).

Konieczne jest, co najmniej, jasne i precyzyjne ukształtowanie procedury weryfikacji wniosków o dopuszczenie do udziału w przetargach na nabycie nieruchomości publicznych oraz zapewnienie podmiotom wnioskującym o takie uczestnictwo środka ochrony prawnej przed swobodnym podejmowaniem decyzji przez organizatorów przetargu.