Od sankcji do unii bankowej

Trwający od 2008 r. kryzys w strefie euro wyraźnie pokazał, że wspólny pieniądz i jednolite stopy procentowe nie są gwarantami zbliżenia gospodarczego. Nie są też zabezpieczeniem przed kryzysem, a wręcz – gdy brakuje dyscypliny w innych dziedzinach – mogą go pogłębić.

Euro nie było przyczyną załamania w żadnym z ratowanych obecnie krajów, ale w każdym utrudniło wczesne postawienie diagnozy. Niskie stopy procentowe dały państwom doganiającym europejską czołówkę dopływ taniego pieniądza. W Irlandii i Hiszpanii napompowały one bańki spekulacyjne na rynku mieszkaniowym. W Portugalii zniechęciły do reform strukturalnych,  w tym rynku pracy. W Grecji zniechęciły właściwie do wszystkiego, a posłużyły tylko do finansowania rosnącej konsumpcji.

Sześciopak dyscypliny

Traktat z Maastricht przewiduje tylko dwa kryteria oceny dyscypliny budżetowej: deficyt sektora finansów publicznych nie może być wyższy niż 3 proc. PKB, a dług publiczny nie może przekraczać 60 proc. PKB. Przy okazji kryzysu okazało się, że to za mało.

Po pierwsze pakt stabilności i wzrostu – unijne porozumienie rządzące funkcjonowaniem strefy euro – w przeszłości z lekceważeniem odnosił się do tego drugiego kryterium. Do strefy euro nie miały szans dostać się kraje, których deficyt przekraczał 3 proc. PKB, ale już w przypadku długu wystarczyła obietnica jego obniżenia. Jednak po wejściu do strefy euro kraje traciły motywację do oszczędzania. To dlatego nowy pakiet przepisów – tzw. sześciopak – określa, że identyczne kary grożą zarówno za zbyt wysoki deficyt, jak i zbyt wysoki dług publiczny. Sześciopak obejmuje pięć rozporządzeń i jedną dyrektywę. Obowiązuje od 13 grudnia 2011 r.

Drugim problemem okazały się być trudności z nakładaniem kar. Komisja Europejska tylko raz zaproponowała sankcje finansowe za uporczywe niestosowanie się do jej zaleceń obniżania deficytu. Jednak Francja i Niemcy – bo to one były winne w 2003 r. – zyskały sojuszników i odrzuciły projekt decyzji KE, do czego wystarczała tzw. mniejszość blokująca. Dlatego teraz – co przewiduje sześciopak – do zablokowania proponowanego przez KE nałożenia sankcji za brak dyscypliny budżetowej potrzebna jest nie mniejszość, ale większość państw członkowskich.

Wreszcie sześciopak ma uporać się z problemem nierównowagi makroekonomicznej. Do tej pory Bruksela mogła dyscyplinować państwa członkowskie tylko w razie przekraczania przez nie wskaźników budżetowych. Ale – jak pokazały przykłady Hiszpanii, Irlandii czy Portugalii – za bezpiecznymi liczbami dotyczącymi finansów publicznych może czaić się kryzys wynikający z nierównowagi w innych obszarach gospodarki. Na przykład na rynku kredytów hipotecznych, w zbyt wysokim bezrobociu młodzieży  czy w nadmiernym deficycie obrotów bieżących. Sześciopak zawiera listę tych potencjalnych rodzajów nierównowagi i KE co roku sporządza raport na temat każdego kraju z rekomendacjami dotyczącymi reform, a także możliwymi sankcjami za uchylanie się od nich. Wszystkie te przepisy dotyczą całej UE, ale w przypadku strefy euro sankcje są poważniejsze i bardziej automatyczne.

Pakt dla chętnych

Cały proces reformowania strefy euro na razie wprowadza tylko takie regulacje, które pozwalają uniknąć konieczności zmiany unijnych traktatów. Procedura traktatowa jest czasochłonna (może zająć kilka lat) i ryzykowna politycznie. W przeciwieństwie bowiem do przyjmowanych większością głosów unijnych dyrektyw nowy traktat wymaga jednomyślności, a w niektórych krajach (np. w Irlandii) również przyjęcia w referendum.

Okazało się jednak, że strefa euro potrzebuje ważnych reform, które wymagają ograniczenia suwerenności państw członkowskich i wprowadzenia prawa wyższej rangi niż unijne dyrektywy. Tę przeszkodę na razie ominięto metodą porozumienia międzyrządowego dla chętnych krajów – pakt fiskalny przyjęło 25 państw UE, czyli wszystkie z wyjątkiem Wielkiej Brytanii i Czech. Przewiduje on jeszcze dalej idącą dyscyplinę budżetową niż sześciopak. Zobowiązuje kraje sygnatariuszy do zrównoważenia budżetów w średnim terminie i zakotwiczenia tego zobowiązania w prawie narodowym rangi równej krajowemu.

Pakt fiskalny bezwzględnie obowiązuje państwa strefy euro. Pozostałe mogą go przyjąć, ale poczekać z wypełnianiem jego reguł do czasu wejścia do strefy euro. Tak zrobiła Polska. Pakt fiskalny obowiązuje od 1 stycznia 2013 r. i ma zostać włączony do prawa UE najpóźniej 1 stycznia 2018 r.

Gwarancje dla banków

W niektórych krajach to nie nierozsądna polityka budżetowa, ale słaby nadzór nad bankami był przyczyną kryzysu. Tak stało się w Irlandii, Hiszpanii i na Cyprze, a poza UE także w Islandii. Doświadczenia te stały się inspiracją dla Brukseli do zaostrzania regulacji ostrożnościowych i wymagań kapitałowych. W pewnym momencie KE uznała jednak, że problemem jest brak integracji rynku bankowego, szczególnie w obszarze wspólnej waluty, oraz zbyt mocne powiązania między krajowym nadzorem a krajowym sektorem bankowym, ze szkodą dla klientów banków i ich spółek w innych krajach UE. Stąd pomysł unii bankowej, której pierwszym etapem jest wspólny nadzór bankowy ulokowany w Europejskim Banku Centralnym. Tutaj, podobnie jak w pakcie fiskalnym, obowiązek uczestnictwa dotyczy państw strefy euro, pozostali – w tym Polska – mogą, ale nie muszą do niego dołączyć.

Przepisy o nadzorze zostały już formalnie przyjęte, w praktyce zacznie  on obowiązywać w przyszłym roku. Inspektorzy we Frankfurcie skupią się przede wszystkim na bankach o znaczeniu systemowym, których problemy mogą przełożyć się na instytucje w innych państwach UE. Dla ekspertów jest jednak oczywiste, że wspólny nadzór nie wystarczy, jeśli decyzje o sposobach likwidacji banków i ich restrukturyzacji nie będą zapadały na szczeblu centralnym i jeśli nie będzie za nimi stał wspólny fundusz. To samo dotyczy trzeciego filaru unii bankowej – wspólnych gwarancji depozytów. Jednak te dwa kolejne etapy są na razie kontestowane przez Niemcy. KE ma do czerwca zaproponować projekt funduszu uporządkowanej likwidacji banków. Berlin zapowiedział, że preferuje rozwiązanie pośrednie – system krajowych funduszy.