Czas na zarządzanie kryzysem finansów publicznych

Polskie finanse publiczne znajdują się w stanie poważnego kryzysu. Dług publiczny przyrasta w tempie ponad 100 mld zł rocznie. Potrzeby pożyczkowe państwa w ujęciu netto zwiększają się o ponad 30 mld zł rocznie. Skarb Państwa musi wyemitować i sprzedać na rynku długu papiery o wartości ponad 200 mld zł. Prywatyzacja, podstawowe pozaemisyjne źródło finansowania, kuleje. Jest niemal pewne, że w przyszłym roku wielkość długu publicznego przekroczy 55 proc. PKB. Prawdopodobieństwo, że w roku 2011 dług publiczny przekroczy granicę zakreśloną w Konstytucji RP, jest również wysokie.

Stan kryzysu wymaga odpowiedzi ze strony rządu adekwatnej do powagi sytuacji. Trzeba odpowiednio sformułować cel, jaki przy zarządzaniu kryzysem w finansach publicznych chce się osiągnąć w krótkim i długim okresie.

[srodtytul]Na krótką metę[/srodtytul]

W krótkim okresie najistotniejsze jest niedopuszczenie do sytuacji, w której rząd i parlament zmuszone będą stosować procedury wynikające z zapisów o progach ostrożnościowych w obowiązującej ustawie o finansach publicznych.

Ostre przejście do restrykcyjnej polityki fiskalnej w pierwszej fazie nieśmiałego jeszcze ożywienia gospodarczego – gdyby założyć, że w ogóle politycznie wykonalne – pociągnęłoby bowiem za sobą recesję. Stymulacja fiskalna, która uwidacznia się w blisko 7-proc. deficycie sektora publicznego, dodaje dziś do dynamiki PKB ok. 2 pkt proc. Budżet zrównoważony w roku 2013 – a tego przecież wymagałyby procedury w przypadku przekroczenia przez dług publiczny 60 proc. PKB w roku 2011 – oznaczałby perspektywę wzrostu w latach 2009 – 2014 średnio poniżej 1 proc. PKB.

[wyimek]Po stronie dochodów należałoby rozważyć m.in. ujednolicenie stawki VAT i zniesienie stawek preferencyjnych oraz PIT dla rolników[/wyimek]

Żaden odpowiedzialny rząd nie weźmie na siebie ciężaru odpowiedzialności za poważny kryzys społeczno-gospodarczy, jaki musiałby być wynikiem tak niskiego tempa wzrostu PKB w okresie co najmniej pięciu najbliższych lat; nie weźmie – powtórzmy – gdyby nawet projekt tak radykalnego zacieśnienia fiskalnego był politycznie wykonalny.

Dlatego, jako alternatywa, pojawiają się pomysły takich zmian definicyjnych w klasyfikacji elementów sektora publicznego, które odsunęłyby groźbę przekroczenia progów ostroźnościowych. Propozycja innego podziału składki emerytalnej między OFE a ZUS, rozważana publicznie przez przedstawicieli rządu, należy bez wątpienia do tego właśnie gatunku. Na krótką metę odsuwa ona bowiem ryzyko przekroczenia przez dług publiczny granicy 55 proc. PKB. Tyle że obciążona jest przy tym poważnym kosztem, jakim bez wątpienia jest niebezpieczna ingerencja w podstawy reformy systemu emerytalnego.

Zamiast aplikowania gospodarce środków tak kontrowersyjnych lepiej sięgnąć po inne rozwiązanie porządkujące kwestie metodologiczne związane z poprawnym sposobem liczenia zobowiązań publicznych wynikające z reformy emerytalnej. To rozwiązanie nawet skuteczniej niż propozycja rządowa oddala nasz dług publiczny od granicy 55 proc. PKB. A jednocześnie nie ingeruje w funkcjonowanie rynku finansowego tak głęboko, jak pomysł znaczącego zredukowania składki emerytalnej kapitalizowanej przez OFE.

Generalnie chodzi o to, żeby dług publiczny – w rozumieniu ustawy o finansach publicznych – szacować, inaczej niż dzisiaj, jako dług jawny pomniejszony o aktywa znajdujące się w posiadaniu OFE.

Obecnie bowiem dług publiczny definiowany jest w kategoriach długu jawnego. Nie jest to ujęcie poprawne. Co to bowiem jest dług jawny? To dług wyemitowany przez państwo, powiększony o gwarancje SP oraz zredukowany o wynik wewnątrzsektorowej konsolidacji. Ten dług w ogóle nie uwzględnia wielkości długu ukrytego, który oddaje zobowiązania publiczne systemu emerytalnego, będące wynikiem składek wpłaconych przez ubezpieczonych do repartyjnego, państwowego, systemu emerytalnego. A przecież w wyniku reformy systemu emerytalnego wielkość długu ukrytego w Polsce – inaczej niż w większości państw na świecie – spada, a nie rośnie.

Dlaczego zapisy obowiązującej ustawy o finansach publicznych nie biorą pod uwagę korzystnych skutków reformy emerytalnej dla wielkości całkowitego długu publicznego (jawnego + ukrytego)? Tego zrozumieć nie sposób. Nawet jeśli napotykamy na dobrze znane trudności z przekonaniem naszych partnerów z UE do poprawnego metodologicznie liczenia wielkości długu publicznego, uwzględniającego wpływ reformy emerytalnej na dług ukryty (co jest ważne dla oszacowania traktatowej granicy długu wynoszącej 60 proc. PKB), to nie ma najmniejszego powodu, żebyśmy sami strzelali sobie w stopę, licząc dług publiczny bez uwzględnienia zasobów OFE redukujących poważnie przyszłe zobowiązania państwa wobec emerytów.

Dlatego na krótką metę rozwiązaniem najprostszym, logicznym, nieinwazyjnym dla systemu emerytalnego, a przy tym akceptowanym przez ekonomistów i uczestników rynku finansowego byłoby sformułowanie ustawowe długu publicznego w kategoriach długu jawnego pomniejszonego

o aktywa znajdujące się w posiadaniu OFE. Nasz dług publiczny wedle tak zmodyfikowanej definicji spadłby jednorazowo o 7 – 8 pkt proc. Odsunęłoby to nas na bezpieczną odległość od ustawowych granic długu w wysokości 50 proc. PKB w tym roku i 55 proc. PKB w roku 2010.

[srodtytul]Na długą metę[/srodtytul]

I właśnie ta poważna skala redukcji długu mogąca służyć za pretekst do zaniechania działań strukturalnych trwale reformujących finanse publiczne powinna nas skłaniać do równoczesnego przedłożenia nie tylko propozycji działań doraźnych, ale również tych długofalowych.

Powiedzmy to wyraźnie: tylko łączne propozycje rządu: te doraźne, redukujące ryzyko recesji lub reputacyjnego blamażu, będącego następstwem nieakceptowanego manipulowania przy progach ostrożnościowych, oraz te długofalowe: pokazujące sposób zredukowania w dłuższym okresie niezależnych od cyklu koniunkturalnego bieżących zobowiązań budżetu – zasługują na wiarygodność.

Dlatego średniookresowy plan stabilizacji fiskalnej zawierać powinien następujące propozycje:

1. Po stronie dochodów należałoby rozważyć ujednolicenie stawki VAT, zniesienie stawek preferencyjnych połączone z redukcją stawki podstawowej; upowszechnienie podatków dochodowych (opodatkowanie PIT dochodów z działalności rolniczej na zasadach ogólnych);

2. Po stronie wydatkowej: podniesienie i zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn; ujednolicenie systemu emerytalnego (zniesienie przywilejów dla służb mundurowych); upowszechnienie systemu ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych (objęcie systemem składkowym na zasadach ogólnych rolników);

3. Wprowadzenie konstytucyjne zakazu finansowania przyrostem deficytu wydatków budżetu o charakterze nieinwestycyjnym (golden rule);

[wyimek]Pora najwyższa, by kryzysem w finansach publicznych zacząć zarządzać kompleksowo[/wyimek]

4. Wprowadzenie zmian w dotychczasowych zasadach ustalania benchmarku dla OFE. Benchmark zewnętrzny, rozumiany jako relacja stopy zwrotu do ponoszonego ryzyka dla systemu emerytalnego jako całości, w miejsce dzisiejszego mało efektywnego porównywania stopy zwrotu różnych funduszy.

5. Wprowadzenie jako zasady różnych profili ryzyka i różnych w związku w tym portfeli inwestycyjnych w OFE, zależnych od wieku ubezpieczonego.

[srodtytul]Wszystko leży na stole[/srodtytul]

Nie jest to zapewne lista kompletna. Chciałbym jednak podkreślić, że te podstawowe, moim zdaniem, obszary niezbędnych zmian są już akurat stosunkowo nieźle zagospodarowane. Tu naprawdę niewiele trzeba wymyślać od podstaw. Istnieją bowiem propozycje gotowych rozwiązań.

Przedkładali je publicznie lub w trybie niepublicznych memorandów, co najmniej od czasów wicepremiera Jerzego Hausnera, między innymi: Marek Góra, Maciej Bukowski, Dorota Poznańska, Agnieszka Chłoń-Domińczak, Zygmunt Kostkiewicz, Krzysztof Rybiński, Grzegorz Chłopek, Michał Szymański, Piotr Rymaszewski, niżej podpisany i wielu, wielu innych.