Mandatem Narodowej Rady Rozwoju jako organu doradczego prezydenta RP są kwestie o charakterze strategicznym. Stan finansów publicznych musi być rozpatrywany w powiązaniu ze strategią rozwoju społeczno-gospodarczego Polski: wyzwań, z jakimi musi się ona zmierzyć, i celów, których realizacji ma sprzyjać.

Punktem wyjścia musi być zatem zdefiniowanie zakresu zadań państwa w obszarze usług publicznych, który zapewni realizację takiej strategii, w tym utrzymanie spójności społecznej, zapewnienie dostępu do oświaty na wysokim poziomie, do opieki zdrowotnej czy bezpieczeństwa wewnętrznego.

Natomiast zadaniem polityki gospodarczej jest zapewnienie narzędzi realizacji obranej strategii rozwoju. Wobec tego przedmiotem poszukiwanego konsensusu powinna być ocena rzeczywistej sytuacji wyjściowej, ograniczeń wyboru oraz konsekwencji przyjętych celów i priorytetów rozwoju.

Zważywszy, że kwestie strategiczne z natury wybiegają poza horyzont wyznaczany cyklami wyborczymi i wymagają konsekwentnej realizacji, uzyskanie konsensusu w tych obszarach może dobrze służyć tak samemu rozstrzyganiu o celach i priorytetach, jak i wykorzystaniu szans rozwojowych Polski.

[srodtytul]Jakie ograniczenia[/srodtytul]

Podstawowe ograniczenia strukturalne polskich finansów publicznych to po pierwsze trwała nierównowaga między ich stroną wydatkową i dochodową, po drugie znaczny udział wydatków sztywnych w całości wydatków, po trzecie stałe dążenie do obniżania ciężaru opodatkowania przy niewiele tylko zmniejszanych zadaniach publicznych i po czwarte – w konsekwencji – stałe narastanie długu publicznego w szybszym tempie niż wzrost PKB.

Trwałe rozwiązanie tych problemów jest warunkiem tak stabilności finansów publicznych, jak i wypełnienia naszego zobowiązania przystąpienia do obszaru euro. To ostatnie wymaga zaś m.in. spełnienia fiskalnych kryteriów konwergencji ograniczających wielkość deficytu finansów publicznych poniżej 3 proc. PKB i długu publicznego poniżej 60 proc. PKB. Wobec tego, niezależnie od potrzeby zapewnienia stabilności finansów publicznych w horyzoncie kilkuletnim, zaktualizowany program konwergencji (z lutego 2010 r.), operujący horyzontem trzyletnim, zawiera dodatkowe propozycje reform. Te zaś są dodatkowo wspierane pakietem konsolidacji i rozwoju – nowymi inicjatywami rządu, głównie legislacyjnymi, celem przyspieszenia i pogłębienia koniecznych reform.

Szukanie ponadpolitycznego porozumienia w sprawie naprawy finansów publicznych musi zatem dotyczyć tak rozwiązań strukturalnych, jak i rozwiązań średnio- i krótkookresowych związanych z realizacją programu konwergencji oraz Planu Rozwoju i Konsolidacji Finansów na lata 2010 – 2011, a także wewnętrznej spójności między tymi programami. Musi też dotyczyć ich skutków dla realizacji strategii rozwoju społeczno-gospodarczego, w tym dla umacniania konkurencyjnej pozycji polskich przedsiębiorstw, a także adekwatności proponowanych rozwiązań w stosunku do potrzeb.

[srodtytul]Sztywność wydatków[/srodtytul]

Przy deficycie sektora w ubiegłym roku w wysokości ok. 97 mld zł (7,2 proc. PKB) i niewiele niższej prognozowanej relacji deficytu do PKB w 2010 r. doprowadzenie jej do pożądanych 3 proc. musi oznaczać redukcję deficytu o ok. 50 mld zł. Czy takie oszczędności można osiągnąć przez redukcję tylko wydatków elastycznych?

Przy łącznych wydatkach budżetu państwa w 2010 r. rzędu 300 mld zł i przy trzech czwartych udziału w nich wydatków sztywnych redukcja wydatków elastycznych nawet o 10 proc. mogłaby przynieść nie więcej niż 7,5 mld zł oszczędności. Konieczne jest zatem „odsztywnienie” wydatków, do których poniesienia zobowiązują inne niż budżet ustawy lub zobowiązania cywilnoprawne.

W wydatkach sztywnych dominują trzy pozycje: subwencje i dotacje do jednostek samorządu terytorialnego, obsługa długu publicznego oraz dotacje do świadczeń społecznych. Jednostki samorządu wraz z przekazywanymi zadaniami od lat otrzymują na ich realizację z reguły niewspółmiernie małe środki. Występuje też narastające zróżnicowanie dochodów.

Nawet jeżeli na poziomie samorządu terytorialnego jest przestrzeń do racjonalizacji wydatków, to nie należy tu oczekiwać większych oszczędności. Podobnie w wydatkach związanych z obsługą długu publicznego potencjalne oszczędności są ograniczone, niepewne, zależne od sytuacji na światowych rynkach finansowych.

[srodtytul]Ile państwa w państwie[/srodtytul]

Głównym obszarem oszczędności w wydatkach sztywnych pozostają zatem wydatki socjalne oraz wydatki na usługi publiczne.

Jednak „tanie państwo”, które nie jest w stanie opłacić rachunków wystawionych przez sektor rynkowy i w którym zakresu świadczeń nie dostosowano do zdolności ich sfinansowania, nie jest w stanie realizować swych funkcji (na przykład w obszarach służby zdrowia, administracji państwowej, zdolności egzekwowania prawa, kultury i dziedzictwa narodowego). Mamy więc państwo słabe, z przerostami administracyjnymi w relacji do możliwości wykonywania zadań, ale także niezdolne do wspomagania rozwoju gospodarczego i osiągania trwałych przewag konkurencyjnych czy wspierania małych i średnich przedsiębiorstw.

Dopóki nie będzie zdefiniowany zakres usług publicznych, które w ramach realizowanej strategii rozwoju podlegają sfinansowaniu ze środków publicznych, dopóty debata nad zapewnieniem stabilnej równowagi w finansach publicznych nie ma właściwego punktu odniesienia. Dopiero wtedy, kiedy wiemy, jaki poziom usług publicznych możemy zapewnić przy aktualnych możliwościach publicznego finansowania i jaki ich poziom powinniśmy zapewnić, aby być w zgodzie z przyjętymi celami realizowanej strategii rozwoju, nabiera sensu długookresowy i kompleksowy rachunek wyników projektowanych redukcji wydatków, także z punktu widzenia ich wpływu na strategię rozwoju.

[srodtytul]Gdzie ciąć[/srodtytul]

W obszarze wydatków socjalnych szczególnej uwagi wymaga system zabezpieczeń społecznych. Kiedy z przyczyn demograficznych zwiększa się liczba niepracujących w stosunku do liczby pracujących i kiedy dodatkowo zmniejsza się aktywność zawodowa ludności, wtedy zachowanie równowagi między funduszem świadczeń emerytalnych a wielkością rezygnacji z bieżącej konsumpcji obecnie pracujących na rzecz konsumpcji w wieku emerytalnym wymaga obniżenia relacji przeciętnej emerytury do przeciętnej płacy (tj. zmniejszenia „stopy zastąpienia”) lub zwiększenia składki emerytalnej, lub kombinacji jednego i drugiego.

Wprowadzony w 1999 r. system świadczeń emerytalnych zakładał zmniejszenie relacji przeciętnej emerytury do przeciętnej płacy o ok. 10 punktów procentowych (czemu miało towarzyszyć zwiększanie dobrowolnych oszczędności emerytalnych). Jednak dalsze jej redukcje mogą prowadzić do trudnych do wyobrażenia skutków społecznych i politycznych.

Innym czynnikiem zmniejszania dopłat do świadczeń społecznych jest zwiększanie współczynnika aktywności zawodowej Polaków. Obecnie jest on o 8 punktów procentowych niższy niż przeciętnie w starych krajach członkowskich Unii Europejskiej. Przyczyny tak niskich współczynników aktywności zawodowej w Polsce są złożone, ale ich skutkiem są także liczne przywileje emerytalne o wątpliwym uzasadnieniu, uprawniające do wcześniejszych emerytur, także z zachowaniem zdolności do dalszej pracy.

Wydłużanie przeciętnego wieku emerytalnego jest w obecnych warunkach demograficznych w Europie i na świecie powszechną koniecznością, tym bardziej dotyczy to Polski. Jednak wszędzie, gdzie takie próby podejmowano, napotykają one opór nie tylko ze strony beneficjentów tych przywilejów a ich wprowadzanie jest rozkładane na wiele lat. Co więcej, nie wystarczy wzdłużyć przeciętny wiek emerytalny. Dla uzyskanej w ten sposób dodatkowej podaży siły roboczej muszą się znaleźć dodatkowe miejsca pracy, jeśli operacja ta nie ma się skończyć głównie zwiększeniem stopy aktywności zawodowej generacji najstarszych i jej zmniejszeniem w generacji dopiero wchodzących na rynek pracy.

Dlatego nawet w przypadku uzyskania ponadpolitycznej zgody co do kierunków koniecznych zmian, działania te nie przyniosą radykalnej zmiany bilansu FUS i całego sektora finansów publicznych już w następnych dwóch – trzech latach, a przedstawiane przez rząd szacunki oszczędności są mało wiarygodne. Poważniejsze oszczędności, i tylko pod warunkiem wieloletniej konsekwencji w ich realizacji i utrzymania dla nich szerokiego politycznego poparcia, wymagają znacznie dłuższego czasu.

[srodtytul]Strona dochodowa[/srodtytul]

Kiedy rosnące relacje deficytu i długu publicznego do PKB nie dają się pogodzić ze stabilnym rozwojem, osłabiają dynamikę gospodarczą i grożą utraceniem istotnej części pomocy Unii Europejskiej, oszczędności w wydatkach zaś są niewspółmierne w stosunku do potrzeb i mogą się zmaterializować dopiero po dłuższym czasie, wtedy szczególnej uwagi wymaga strona dochodowa.

Możliwe są tu trzy kierunki działań, które zresztą nie zawsze są wzajemnie ze sobą zgodne: a) ograniczenie szarej strefy w gospodarce i poprawa ściągalności podatków, b) reformy już istniejących podatków i danin, c) wprowadzenie nowych obciążeń publicznych i/lub podniesienie stawek podatkowych (poszerzanie bazy podatkowej mieści się w tych punktach, obejmuje bowiem wyższą egzekwowalność już obowiązujących przepisów, jak i wprowadzanie nowych, np. objęcie VAT prywatnie świadczonych usług medycznych).

Jeżeli dla poprawy stanu nierównowagi w finansach publicznych samo redukowanie wydatków w najbliższych dwóch – trzech latach nie wystarczy, a redukcja szarej strefy i poprawa ściągalności podatków też tego celu nie pozwolą osiągnąć, wtedy na okres potrzebny do zrównoważenia strumieni dochodów i wydatków (przy danym zakresie sektora publicznego) trzeba rozważyć wprowadzenie nowych obciążeń podatkowych i/lub zwiększenie stawek już istniejących podatków. Jakkolwiek jest to rozwiązanie sprzeczne z poglądem o silnej, ujemnej korelacji pomiędzy wysokością obciążeń podatkowych na jednostkę PKB z jednej strony a średnio- i długookresową dynamiką PKB z drugiej strony, badania empiryczne takiej korelacji bynajmniej nie potwierdzają.

[srodtytul]Program konwergencji 2009[/srodtytul]

Zaktualizowany program konwergencji budzi wątpliwości. Redukcja deficytu sektora finansów publicznych do poziomu poniżej 3 proc. PKB najpóźniej do 2012 r. faktycznie ma być osiągnięta skokowo, w 2012 r. Do tego czasu deficyt sektora w relacji do PKB, który w 2009 r. wyniósł 7,2 proc., w 2010 r. ma się obniżyć ledwie o 0,3 pkt proc. (wszystkie rachunki robione przed powodzią), w następnym roku o 1 pkt proc. i dopiero w 2012 r. aż o 3 punkty, z 5,9 do 2,9 proc. PKB. Ta ścieżka schodzenia jest jeszcze wyraźniejsza w odniesieniu do budżetu państwa, którego deficyt rośnie z 5,6 proc. PKB w 2009 r. do 5,7 proc. w 2010 r. i 6,1 proc. PKB w 2011, aby spaść do 3,6 proc. PKB w 2012 r. Można zrozumieć polityczne uwarunkowania tego scenariusza, trudno radykalnie obcinać wydatki w latach kolejnych wyborów. Jednak równie trudno uwierzyć, że w jednym roku uda się zredukować wydatki aż w takiej skali.

Dalej, zapowiadane przez rząd oszczędności w wydatkach FUS z tytułu dokończenia reformy emerytalnej są enigmatyczne i niespójne z najnowszą prognozą ZUS, według której deficyt FUS w najbliższych latach będzie wynosił 50 – 80 mld zł. Według ocen ekspertów konkretne skutki rządowych programów będą widoczne dopiero w 2060 r., kiedy przyniosą 16 – 17 mld zł. W tym świetle propozycje zawarte w średniookresowej strategii rządu nie wydają się adekwatne do sytuacji FUS i w całym sektorze finansów publicznych, a realizm ich założeń i ich szanse sprostania wymogom konwergencji do 2012 r. budzą wątpliwości.

[srodtytul]Plan Rozwoju i Konsolidacji[/srodtytul]

Przedstawione w Planie Rozwoju i Konsolidacji Finansów na lata 2010 – 2011 nowe inicjatywy rządu idą we właściwym kierunku, ale nie są adekwatne do potrzeb lub nie są konieczne. Pakiet ten składa się z czterech propozycji. Pierwsza polega na wprowadzeniu reguł: wydatkowej i budżetowej. Druga – na odsztywnieniu części wydatków budżetowych przez likwidację obecnego, ustawowego mechanizmu określenia wydatków na wojsko. Trzecia – na włączeniu od 2012 roku nowych pracowników służb mundurowych do powszechnego systemu emerytalnego. Czwarta ma wprowadzić zasadę kapitałowego mechanizmu naliczania rent.