2008 rok nie był jeszcze zły, obecny już tak dobry nie będzie

Gminy, miasta, powiaty i województwa przewidywały, że będą mieć 13,6 mld zł deficytu w 2008 r. Tego planu nie zrealizowały, zresztą jak co roku. Na koniec grudnia były co prawda na minusie, ale dużo niższym. Deficyt wyniósł bowiem 1,6 mld zł. Dla porównania rok wcześniej miały nadwyżkę wynoszącą prawie 2,3 mld zł. Wówczas wpływ na to miały lepsze od oczekiwań wpływy do samorządowych kas (101 proc.). Zwłaszcza z PIT i CIT, bo gospodarka do końca trzeciego kwartału rozwija się dynamicznie.

W 2008 r. wpływy do samorządowych kas były już niższe niż plany. Wyniosły 142,3 mld zł, czyli o prawie 4 mld zł mniej, niż wynosiły szacunki. Do kas wpłynęło jednak o ok. 11 mld zł więcej niż rok wcześniej. I to mimo faktu, że wprowadzona ulga z tytułu wychowania dzieci uszczupliła dochody samorządów z PIT.

Ostatecznie deficyt miały miasta i gminy, które też najwięcej inwestują. Na plusie były powiaty i zwłaszcza województwa. – To nie był bardzo dobry rok, ale wciąż można go uznać za dobry. Udało się zrealizować prawie wszystkie zadania, mimo że w ostatnich dwóch miesiącach ubiegłego roku widoczne były już skutki makroekonomicznego kryzysu – ocenia Krzysztof Szałucki, skarbnik Gdyni.

[srodtytul]To nie był zły rok[/srodtytul]

W odniesieniu do dochodów w ponad 100 proc. plan zrealizowały miasta i powiaty. Głównie za sprawą dobrych wpływów z PIT i CIT. Jednak dynamika wzrostu przychodów z tych podatków była niższa niż wcześniej – wyniosła kilka, a nie nawet kilkadziesiąt procent, jak było w latach poprzednich – i to mimo rosnących wynagrodzeń. Miasta nie zrealizowały też znaczących dla ich budżetu wpływów z podatku od czynności cywilnoprawnych. W tym zakresie odczuły kryzys, bo spadła liczba transakcji kupna-sprzedaży na rynku nieruchomości.

Gorzej wyglądały dochody w gminach, a szczególnie w województwach. Pierwsze nie zrealizowały m.in. dochodów z CIT. Dla drugich problemem okazały się dotacje rozwojowe, czyli pieniądze unijne na realizację projektów. To województwa rozdzielają te środki na inne samorządy w regionie. Województwa musiały je ostatecznie zwrócić do budżetu centralnego, bo nie zostały zrealizowane projekty w ramach regionalnych programów operacyjnych oraz programu operacyjnego „Kapitał ludzki”, a to miało przełożenie zarówno na ich dochody, jak i wydatki. Ostatecznie miały też nadwyżkę.

Nieco słabiej niż w 2007 r. w ubiegłym roku wypadło też wykonanie wydatków. W sumie miasta, gminy, powiaty i województwa wydały o prawie 16 mld zł mniej, niż zapisały w prognozach, czyli 143,9 mld zł. Była to jednak kwota aż o prawie 15 mld zł wyższa niż wydana w 2007 r. Poza województwami pozostałe samorządy zrealizowały wydatki w ponad 90 proc.

Wyższe wydatki oznaczają, że więcej pieniędzy trafiło na inwestycje. Na ten cel poszło bowiem 29,9 mld zł, co prawda o 8,7 mld zł mniej, niż planowano, jednak o 3,6 mld zł więcej niż jeszcze rok wcześniej. Najwięcej na ten cel przeznaczyły jak zwykle miasta (12 mld zł) oraz gminy (prawie 11 mld zł). Niższa realizacja tych dochodów nie wynika w dużej mierze z winy samorządów, ale z opóźnień w realizacji projektów unijnych. A te zaś powstały na skutek konieczności dostosowania prawa polskiego do wymogów Unii w zakresie ochrony środowiska, co zablokowało głównie inwestycje drogowe.

[srodtytul]Niewielki wzrost zadłużenia[/srodtytul]

Zadłużenie samorządów wyniosło na koniec ubiegłego roku 28,8 mld zł i było o prawie 3 mld zł wyższe niż na koniec 2007 r. To zaledwie 20,2 proc. ich dochodów. Wskaźnik ten nieznacznie wzrósł wobec 2007 r., gdy wynosił 19,7 proc. (w 2006 r. było to 21,3 proc. wykonanych dochodów). W miarę bezpiecznie mogą zaś się zadłużać do 60 proc. dochodów.

W tym roku dług może wzrosnąć dużo mocniej. Samorządy mają bowiem bardzo ambitne plany inwestycyjne, a ich pogarszająca się kondycja finansowa zmusi je do zaciągania większej liczby nowych zobowiązań. W poprzednich latach ze względu na wzrost gospodarczy i nadwyżki w budżetach często nie sięgały po finansowanie zewnętrzne. W ubiegłym roku dynamika zadłużenia samorządów była wyższa niż sektora rządowego. W całym długu publicznym zadłużenie sektora samorządowego stanowi jednak mniej niż 5 proc.

W sporej grupie samorządów zadłużenie stanowi nieznaczną część całorocznych wpływów. Wciąż są jednak takie, gdzie przekracza ono dozwolony limit. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych ich zadłużenie nie może przekroczyć 60 proc. dochodów budżetowych ogółem. Natomiast wydatki na obsługę zadłużenia nie mogą być wyższe niż 15 proc. dochodów. Jak wynika z danych resortu finansów w 2007 r. w pięciu gminach łączna kwota długu przekroczyła 60 proc. wykonanych dochodów na koniec roku. Limit nie obejmuje jednak całości zobowiązań. Po odjęciu pożyczek, kredytów oraz emisji obligacji na prefinansowanie projektów unijnych żadna gmina nie przekroczyła tego progu. W ubiegłym roku w dwóch gminach łączna kwota długu przekroczyła 60 proc. dochodów, uwzględniając jednak wspomniane już zobowiązania na prefinansowanie, tylko w gminie Krośnice z województwa dolnośląskiego wskaźnik zadłużenia był wyższy i wyniósł 65,8 proc.

Przekroczenie tego wskaźnika jest bardziej niebezpieczne w małych samorządach. Zwłaszcza takich, które nie mają majątku do sprzedaży, mogącego doraźnie uratować ich budżet. Z danych Ministerstwa Finansów wynika, że powodem nadmiernego zadłużenia najczęściej jest zbyt optymistyczne postrzeganie sytuacji finansowej. Zdarza się, że samorządy rozpoczynają inwestycje bez właściwej oceny swoich możliwości. Samorządy, których zadłużenie przekracza progi ostrożnościowe (50, 55 i 60 proc. rocznych dochodów), muszą się liczyć z tym, że ich sytuacją będą się interesować regionalne izby obrachunkowe (RIO). W kraju działa 16 takich izb, każda na obszarze jednego województwa. Poza tym przekroczenie progów oznacza wydanie negatywnej opinii RIO. A w takiej sytuacji banki nie udzielają kredytów.

Duże miasta od dawna postulują za zmianami w limitach. W Sejmie trwają obecnie prace nad nowelizacją ustawy o finansach publicznych, która zakłada, że sam samorząd będzie indywidualnie ustalał wskaźnik zadłużenia według wzoru zawartego w przepisach. Samorząd będzie mógł zaciągnąć nowe zadłużenie, jeśli jego bilans operacyjny będzie wystarczający na pokrycie wydatków związanych z obsługą nowego zadłużenia.

– Proponowany limit jest szansą dla tych samorządów, które są w górnych granicach obecnego ustawowego zadłużenia, a ich potencjał obsługi długu jest znacznie większy. Może też uchronić samorządy, które nie są w stanie udźwignąć długu znacznie poniżej obecnych możliwości – mówią skarbnicy.

[srodtytul]Będzie gorzej w kasach[/srodtytul]

O ile 2008 r. należy zaliczyć jeszcze do udanych, o tyle obecny może być nieco słabszy. Przyznają to skarbnicy i zapowiadają korekty tegorocznych budżetów w okresie sierpień – wrzesień. Wiele już wprowadziło programy oszczędnościowe albo za chwilę to zrobi. Już wiadomo, że do samorządów w tym roku trafi prawie 3 mld zł mniej z podatku PIT i ok. 2,2 mld zł mniej z CIT. Tak wynika z przygotowanej przez resort finansów nowelizacji ustawy budżetowej. Jedynie subwencja ogólna pozostanie bez zmian.

Kryzys powoduje, że resort przedstawia nowe szacunki wpływów państwa z podatków, w tym dochodowych, w których udziały mają samorządy terytorialne. Zgodnie z projektem nowelizacji w stosunku do pierwotnych założeń o 15 proc. spadną dochody z tytułu PIT (z 40,3 do 34,4 mld zł), a o 30 proc. z CIT (z 33,1 do 23 mld zł). Z danych resortu finansów wynika, że w sumie w budżetach gmin, powiatów i województw zabraknie ok. 5 mld z tytułu udziałów w podatkach dochodowych.

Na niższych wpływach z PIT ucierpią głównie gminy (udziały tego szczebla samorządu we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych stanowią 36,72 proc.), a zwłaszcza miasta. Mniejsze wpływy z CIT zauważą przede wszystkim województwa, które mają 14-proc. udział w dochodach budżetu państwa z podatku dochodowego od osób prawnych.

Kiepsko wypada, zwłaszcza w miastach, także realizacja wpływów z podatku od czynności cywilnoprawnych (związany z obrotem nieruchomościami i ruchomościami) i sprzedaży mienia komunalnego. I tak np. w Warszawie wpływy z pierwszego z podatków były w I półroczu tego roku o 36 proc. niższe niż w I półroczu 2008 r. Niższe są też wpływy z innych podatków i opłat lokalnych. Osłabła choćby też dynamika w podatku od nieruchomości. Przedsiębiorstwa zgłaszają się z prośbami o jego odroczenie. Gorzej wyglądają też wpływy z podatku od środków transportu.

– Zaplanowane kwoty wpływów z podatku od spadków i darowizn oraz opłaty skarbowej i podatku od czynności cywilnoprawnych będą bardzo trudne do osiągnięcia. Zagrożone jest również uzyskanie planowanych dochodów ze sprzedaży nieruchomości – mówi Bolesław Tymolewski, skarbnik Torunia.

Łączne dochody samorządów będą zatem prawdopodobnie niższe od ubiegłorocznych. Jeszcze przed ogłoszeniem nowelizacji ustawy budżetowej Gdynia szacowała, że jej dochody spadną o ok. 70 mln zł, Poznań oczekuje dziury w budżecie wynoszącej minimum 100 mln zł, Szczecin rzędu 40 – 80 mln zł.

[srodtytul]Cięcie bieżących wydatków[/srodtytul]

Co to realnie oznacza dla samorządów? Będą musiały ograniczać wydatki, głównie bieżące. Nie wszystkie, bo niektóre z nich są sztywne. Skupią się zatem na wydatkach na administrację (utrzymanie urzędu) i osobowych. W Mysłowicach wszystkie komórki urzędu i jednostki miejskie już ograniczyły plany wydatków o 10 proc. – Obecnie podejmowane są działania zmierzające do maksymalnej oszczędności we wszystkich jednostkach organizacyjnych miasta w zakresie wydatków bieżących – mówi Danuta Kamińska, skarbnik Katowic.

W jak najmniejszym stopniu samorządy chcą ciąć pieniądze na inwestycje, zwłaszcza te priorytetowe. Część, na przykład Gdańsk, już zapowiada przynajmniej przesunięcie niektórych, które miały ruszyć w tym roku na lata następne. Poznań planuje obciąć wydatki bieżące o ok. 23 mln zł, choć ok. 2 mln zł więcej przeznaczy na pomoc społeczną. Nieruszone też zostaną wydatki na oświatę. Zmniejszy środki na konserwację zabytków, na utrzymanie dróg, zrezygnuje z niektórych imprez kulturalnych (np. z okazji Święta Niepodległości). W kolejnych latach oszczędności będą musiały być jeszcze większe, rzędu 25 – 30 mln zł, i dotkną też samorządów pomocniczych. Daje to miastu 130 mln zł oszczędności w ciągu pięciu lat. Resztę znajdzie, rezygnując lub przesuwając poza 2013 r. niektóre inwestycje.

Samorządy chcą ubytki zastąpić innymi źródłami dochodów. Radom liczy, że ubytek w dochodach może być w części zrekompensowany dodatkowymi dochodami z dotacji unijnych (np. refundacji wydatków za zadania zrealizowane w latach ubiegłych z ZPORR).

W tym roku pierwotnie szacowany deficyt wszystkich samorządów miał wynieść 12,1 mld zł. Miasta, powiaty, gminy i województwa planowały dochody w wysokości 151 mld zł, czyli o 12,7 proc. wyższe niż planowane w projektach budżetów na 2008 r. Jednocześnie ich wydatki w relacji do planowanych w projektach budżetów na 2008 r. wzrosną o 10,4 proc. i wyniosą 163,1 mld zł. Jak będzie, czas pokaże. Raczej jednak jest pewne, że deficyt będzie wyższy, a dochody i wydatki niższe.

[wyimek]ok. 5 mld zł zabraknie w tegorocznych budżetach samorządów z tytułu mniejszych wpływów podatkowych[/wyimek]

[ramka]Zdzisława Wasążnik, dyrektor Departamentu Finansów Samorządu Terytorialnego, Ministerstwo Finansów

Sprawozdania z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za 2008 rok pokazują, że ich sytuacja finansowa w ubiegłym roku była ogólnie dobra. W porównaniu z rokiem 2007 dochody jednostek samorządu terytorialnego uległy zwiększeniu o 8,5 proc., natomiast wydatki o 12,4 proc.

W znacznym stopniu, bo o 18 proc., wzrosły wydatki majątkowe. Wzrost ten, w tym w szczególności wydatków na inwestycje, wskazuje, że samorządy w coraz większym stopniu wykorzystują w tym zakresie środki własne, jak i unijne, co w konsekwencji przyczynia się do rozwoju lokalnego. Wydatki inwestycyjne na 1 mieszkańca w porównaniu do 2007 roku były wyższe o 120 zł. Należy podkreślić, że w porównaniu z 2007 rokiem wyższe o 13 proc. były wydatki na programy i projekty unijne. Samorządy wydatkowały te środki głównie na zadania z zakresu transportu, gospodarki komunalnej i ochrony środowiska, rolnictwa, polityki społecznej, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz oświaty i wychowania.

Na wyższym poziomie przebiegała również realizacja dochodów własnych. Dochód własny na jednego mieszkańca w 2008 roku wynosił 2055 zł i był wyższy o 111 zł w porównaniu z 2007 r. Należy zaznaczyć, że na 2008 r. jednostki samorządu terytorialnego planowały deficyt budżetowy w wysokości ponad 13 mld zł, a zamknęły swoje budżety deficytem o prawie 11 mld zł mniejszym.