Polska potrzebuje nowych rozwiązań fiskalnych

Postulują, za przykładem Chile, Estonii, Szwecji czy Szwajcarii, wprowadzenie podobnych rozwiązań także w Polsce.

Analitycy FOR w swojej najnowszej analizie badają skuteczność funkcjonowania czterech typów reguł fiskalnych (zrównoważonego budżetu, wydatkowej, dochodowej i reguły długu) w krajach OECD. Z ich analizy wynika, że najskuteczniejsza jest kombinacja reguły zrównoważonego budżetu i wydatkowej, co potwierdza przykład takich krajów jak Chile i Estonia, gdzie od kilkunastu lat utrzymuje się niski poziom zadłużenia) oraz Szwajcaria i Szwecja, które skutecznie ograniczają zadłużenie. „Taka kombinacja reguł fiskalnych była stosowana w 20 proc. krajów, w których przeprowadzono głęboką konsolidację fiskalną, czyli zmniejszenie w trzy lata relacji długu do PKB o min. 10 pkt proc., a nominalną wartość długu o co najmniej 20 proc." – czytamy w raporcie.

Jak radzą sobie inne kraje?

W Chile reguła zrównoważonego budżetu zakładała początkowo cel salda strukturalnego na 1 proc. PKB nadwyżki. Następnie zredukowano ten cel do 0,5 proc. PKB, od 2009 r. dąży się do równowagi pomiędzy dochodami a wydatkami budżetowymi. W latach 1996-2011 zadłużenie w Chile nie przekroczyło 16 proc. PKB. W latach 2002-2007 dług spadł tam z 15,7 do 4,1 proc. PKB. Globalny kryzys finansowy zaowocował przyrostem zadłużenia o ok. 6 pkt proc. Według szacunków MFW, chilijski dług w 2011 r. wyniósł 10,5 proc. PKB.

Estonia, gdzie reguła zrównoważonego budżetu ma zostać wpisana w krajowe ramy fiskalne, a w praktyce z różnym skutkiem jest stosowana od 1993 r., w latach 1995-2007 udało się ograniczyć zadłużenie z 9 do 3,7 proc. PKB. W wyniku kryzysu długu urósł w 2009 r. do 7,2 proc. PKB, dwa lata później spadł do 6 proc. PKB.

Szwecja od 1997 r. stosuje regułę wydatkową, która ustala maksymalny pułap wydatków szczebla centralnego, łącznie z wydatkami na emerytury. Tej regule nie podlegają jedynie wydatki na obsługę długu. Ponadto, Szwecja przyjęła za cel utrzymywanie średnio 1 proc. nadwyżki w sektorze finansów publicznych przez cały cykl koniunkturalny. W ten sposób kraj chce zapewnić bezpieczeństwo finansów publicznych, w związku ze starzeniem się społeczeństwa.

Szwajcarska reguła fiskalna (tzw. hamulec długu) jest zapisana w konstytucji, a jej podstawa jest zrównoważony budżet. Jeśli zrealizowane wydatki w danym roku były wyższe od uzyskanych następnie dochodów podatkowych, odchylenia są zapisywane na specjalnym koncie kompensacyjnym. Kiedy wartość zgromadzonych tam deficytów przekroczy 6 proc. sumy wydatków, władze są zobowiązane do ograniczenia wydatków poniżej tego progu w ciągu następnych 3 lat. Parlament może uchwalić budżet niezgodny z regułą, ale jedynie w przypadku wyjątkowych okoliczności.

Dynamika długu w Szwajcarii i Szwecji była nieco inna niż w Chile i Estonii. W Szwajcarii zadłużenie rosło od początku lat 90tych XX w. do 2005 r. – wskaźnik długu do PKB wzrósł wtedy blisko dwukrotnie. Od 2006 r. zadłużenie Szwajcarii malało i w 2011 r. wyniosło 54 proc. PKB.

FOR podkreśla, że samo wdrożenie reguł fiskalnych to nie wszystko. Ich stosowanie powinno być elastyczne, aby móc odpowiadać na szoki gospodarcze. Reguły powinny  być zapisane w prawie, najlepiej w konstytucji, co czyni je mniej podatne na zmiany. Istotne jest również sformułowanie możliwych przypadków odstępstw od reguł oraz ich monitoring. Są kraje, np. Dania, Estonia czy Holandia, gdzie reguły fiskalne nie są twardym prawem, ale nad ich sprawnym działaniem czuwają rady fiskalne i publiczne agencje audytujące. W Szwecji od 2007 r. działa Rada Fiskalna, której zadaniem jest ocena przejrzystości ustawy budżetowej i jej zgodności z priorytetami polityki gospodarczej. Rada monitoruje także zapisane w budżecie założenia makroekonomiczne. Raporty publikowane przez Radę są żywo dyskutowane przez opinię publiczną. W Estonii natomiast funkcję monitorującą spełnia Narodowy Urząd Audytu, który regularnie ocenia wykonanie budżetu i wydaje rekomendacje na przyszłość.

Ramy fiskalne w Polsce

W Polsce obowiązuje reguła długu, która obejmuje cały sektor finansów publicznych, a progi ostrożnościowe są zapisane w konstytucji oraz w ustawie o finansach publicznych.

Reguła wydatkowa ogranicza wzrost wydatków elastycznych budżetu (dyscyplinująca reguła wydatkowa zakłada, że wydatki budżetu państwa będą mogły rosnąć z roku na rok nie więcej niż o 1 punkt procentowy ponad inflację). Wydatki elastyczne obejmują przede wszystkim wynagrodzenia, dotacje i wydatki majątkowe. Planowane jest także wprowadzenie reguły wydatkowej dla samorządów (według projektu ustawy, maksymalny deficyt jednostek samorządu terytorialnego ma wynosić 0,4 proc. PKB, w 2012 r. ma nie być wyższy niż 10 mld zł). Ramy fiskalne obejmują także postanowienia traktatu z Maastricht, Paktu Stabilności i Wzrostu oraz unijnego „sześciopaku". Polska zobowiązała się też wstępnie do przyjęcia paktu fiskalnego, który przewiduje tzw. złotą regułę, według której roczny deficyt strukturalny nie przekracza 0,5 proc. nominalnego PKB.

Autor raportu przypomina, że deficyt sektora finansów publicznych w Polsce osiągnął w 2010 r. 7,8 proc. PKB, poziom najwyższy od 1991 r., co oznacza, że obowiązujące ramy fiskalne są mało skuteczne w ograniczaniu skłonności rządzących do generowania nadmiernych deficytów.