Budżet powinien oderwać się od cykli wyborczych

Przed polityką fiskalną stoi ogromne wyzwanie. Po wejściu do strefy euro stanie się jednym z najważniejszych mechanizmów stabilizujących gospodarkę i amortyzujących wstrząsy makroekonomiczne. Z drugiej strony musi ona tworzyć warunki do trwałego rozwoju, czyli utrzymywać deficyt i dług publiczny na możliwie najniższym poziomie, zapewniając jednocześnie dopływ niezbędnych środków prorozwojowych.

Warunkiem skuteczności polityki fiskalnej jest taka struktura dochodów i wydatków budżetowych, która w razie pogorszenia się koniunktury nie prowadzi do nadmiernego wzrostu deficytu. Optymalna sytuacja to taka, gdy

boom w gospodarce pozwala gromadzić oszczędności na gorsze czasy (czyli nadwyżka dochodów nad wydatkami). Gdy zaczyna się recesja, dochody budżetowe co prawda spadają, ale nie brakuje pieniędzy na wydatki, dzięki czemu dochody do dyspozycji mieszkańców spadają wolniej niż PKB (w wyniku działania tzw. automatycznych stabilizatorów koniunktury). Jeśli kondycja budżetu jest wystarczająco dobra, możliwe jest nawet zwiększenie wydatków inwestycyjnych, które działają antycyklicznie. Nie występuje jednocześnie konieczność nadmiernego zwiększania deficytu, co szczególnie w czasie recesji nie jest dobrze widziane przez inwestorów.

[srodtytul]Jak na tle takiej optymalnej polityki fiskalnej wygląda budżet Polski? [/srodtytul]

Analizując wysokość długu publicznego i deficytu sektora finansów publicznych, można stwierdzić, że na tle innych krajów UE, a przede wszystkim krajów strefy euro, nie kształtują się one na zawyżonych poziomach. W 2007 r. nastąpiło ograniczanie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do poziomu 2 proc. PKB. Zatrzymano również negatywną tendencję wzrostu długu publicznego. Świadczy to w pewnym stopniu o ogólnej kondycji finansów publicznych oraz odpowiedzialności polityki fiskalnej. Nie przesądza jednak, na ile jest ona skuteczna w stabilizowaniu gospodarki.

Badania pokazują, że automatyczne stabilizatory koniunktury w latach 1995 – 2007 łagodziły w Polsce łącznie ok. 14 proc. wahań PKB. Podobną siłę zdiagnozowano w Włoszech i Holandii, większe we Francji (19 proc.), Niemczech (23 proc.) i Wielkiej Brytanii (24 proc.). Okazuje się też, że najskuteczniejszy jako stabilizator jest w Polsce podatek CIT (zmiana koniunktury powoduje mniejsze wahania), ale jego udział w budżecie jest niski. Najmniej skuteczne są składki na fundusze celowe (np. składki emerytalne) oraz podatek PIT.

[srodtytul]Procykliczny budżet[/srodtytul]

Pytanie, czy nasza polityka fiskalna jest antycykliczna (co jest najważniejsze z punktu widzenie gospodarki), czy może raczej procykliczna.

Badania w tym względzie nie są jednoznaczne, ale można postawić tezę, że w latach 2002 – 2007 była ona raczej procykliczna, chociaż od roku wejścia do UE jej jakość ulegała poprawie. Jak wskazuje Komisja Europejska, w Polsce wystarczyłoby obniżyć tzw. deficyt strukturalny do poziomu 1,5 proc. PKB, by automatyczne stabilizatory zyskały swobodę działania. Tymczasem w 2007 r., mimo znacznej poprawy w ostatnich latach, wyniósł on ok. 2,5 proc. PKB. W 2008 r., wedle szacunków, powiększył się. Oznacza to, że w okresach spowolnienia polityka fiskalna w Polsce może stawać się procykliczna na skutek wymuszonego rosnącym deficytem zacieśnienia.

Poziom budżetowych wydatków, w tym także wydatków sztywnych w porównaniu z PKB, w Polsce nie odbiega od średniej w krajach UE. Trzeba jednak podkreślić, że w polskim budżecie mały jest udział wydatków prowzrostowych. Poza tym efektywność polityki państwa oceniana jest w Polsce bardzo nisko. Według wskaźnika Government Efficiency, pokazującego percepcję jakości usług i służb publicznych oraz wiarygodność podejmowanych przez rząd działań, zajmujemy przedostatnią pozycję wśród krajów UE. Za nami jest jedynie Rumunia.

[srodtytul]Strefa euro[/srodtytul]

Przed Polską stoją więc duże wyzwania. Po pierwsze takie reformy polityki fiskalnej, by dawała ona jak największą ochronę przed wstrząsami już po wejściu do strefy euro, kiedy nie będziemy mieli do dyspozycji takich instrumentów jak nominalny kurs walutowy czy polityka pieniężna.

Po drugie już w okresie obecności w mechanizmie ERM2, polityka fiskalna musi być odpowiedzialna i przewidywalna. Tak by nie stworzyć zagrożenia niewypełnienia poszczególnych kryteriów konwergencji oraz nieutrzymania kursu złotego w dopuszczalnym paśmie wahań.

Co ciekawe, jak wskazuje doświadczenie krajów strefy euro, już po przyjęciu wspólnej waluty, determinacja w utrzymywaniu ostrej dyscypliny w zakresie deficytu i długu publicznego, maleje. Wynika to z prostej zasady. By zostać przyjętym do eurolandu, trzeba spełnić kryteria konwergencji. Niespełnienie chociaż jednego wymogu przekreśla szanse kandydata. Jednak już po wstąpieniu do strefy euro nie ma takiej nagrody na utrzymanie w ryzach wydatków publicznych. Kraje są niedostatecznie karane za brak właściwej polityki makroekonomicznej. Dopuszczalne poziomy długu przekroczyły nawet największe państwa.

Polska powinna uniknąć tych błędów. Trzeba wyeliminować uznaniowość polityki fiskalnej. Obecnie bowiem jest tak, nie tylko w Polsce, że cele polityki gospodarczej dostosowywane są do bieżącej sytuacji, co w praktyce oznacza, że kształt tej polityki nie jest uzależniony od zmiany przebiegu cyklu koniunkturalnego, a raczej reaguje na zmiany cyklu wyborczego.

W Polsce mamy już zapisaną w konstytucji zasadę ograniczającą nadmierne zadłużenie. Warto jednak pomyśleć nad kolejnymi zasadami. Z przeprowadzonych badań wynika, że rozwiązaniem, które przyczyniłoby się do większej skuteczności automatycznych stabilizatorów, jest reguła fiskalna dotycząca wydatków budżetowych. Ustalenie ich dopuszczalnej dynamiki wzrostu w kolejnych latach może zapobiegać niepożądanym sytuacjom podczas spowolnienia gospodarczego, czyli obcinania w pierwszej kolejności wydatków inwestycyjnych.

[ramka]6,6 proc. PKB