Najbardziej wpływowy bank centralny świata

Grzegorz Siemionczyk

Rezerwa Federalna, a ściśle rzecz biorąc System Rezerwy Federalnej, została powołana na mocy ustawy z 1913 r., w dużej mierze jako odpowiedź na szereg kryzysów bankowych z poprzednich dekad zwieńczonych ostrą paniką z 1907 r. Została ona zahamowana niemal wyłącznie dzięki autorytetowi jednego człowieka, bankiera Johna Pierponta Morgana (ojca dzisiejszego banku JPMorgan Chase), który zdołał przekonać swoich kolegów z branży, aby wsparli słabsze instytucje finansowe oraz zgodnie ograniczyli wypłaty depozytów. To jednak silnie uderzyło w gospodarkę realną.

Wydarzenia te uświadomiły amerykańskim politykom i bankierom, że system bankowy będzie podatny na utratę płynności i zaufania deponentów dopóty, dopóki nie będzie miał w nadzwyczajnych sytuacjach dostępu do wiarygodnego źródła gotówki. Źródłem tym, czyli kredytodawcą ostatniej instancji, została właśnie Rezerwa Federalna (Fed). Wspólny dla całych Stanów Zjednoczonych legalny środek płatniczy – dolar amerykański – istniał bowiem już wcześniej. Drukował go jednak Urząd Kontrolera Waluty, działający w ramach Departamentu Skarbu. Wraz z powstaniem Fedu, to bank centralny zyskał monopol na emisję pieniądza.

[srodtytul]Długa lista obowiązków[/srodtytul]

Do dziś lista zadań Fedu znacząco wzrosła. Tak jak inne bratnie instytucje świadczy on usługi finansowe dla rządu i musi dbać o stabilność cen. W przeciwieństwie do wielu z nich nie ma jednak określonego celu inflacyjnego. Powszechnie uważa się jednak, że stara się utrzymywać roczne tempo wzrostu bazowego indeksu PCE (alternatywny wobec CPI wskaźnik cen konsumpcyjnych) na poziomie 1,7-2,0 proc. Głównym narzędziem, jakie wykorzystuje do realizacji tego celu, jest stopa funduszy federalnych, określająca oprocentowanie jednodniowych pożyczek, jakie banki komercyjne mogą uzyskać z Systemu Rezerwy Federalnej. Fed zarządza nią głównie za pomocą operacji otwartego rynku oraz wymogów dotyczących poziomu rezerw obowiązkowych.

Swoją pierwotną misję – gwarantowanie stabilności sektora finansowego – realizuje on nie tylko poprzez pożyczki dla banków i utrzymywanie „elastycznej waluty”, przez co rozumie się jego zdolność do kontrolowania podaży pieniądza. W odróżnieniu od modelu brytyjskiego (i polskiego), gdzie sektor bankowy jest nadzorowany przez odrębną od banku centralnego instytucję, Fed jest w USA również najważniejszym regulatorem. Podlegają mu wszystkie instytucje depozytowe, które prowadzą działalność w całym kraju, a także niektóre banki stanowe. Ma też za zadanie obronę praw kredytowych konsumentów.

Najbardziej kontrowersyjnym elementem mandatu Rezerwy Federalnej jest jednak konieczność dbania o stabilne tempo wzrostu gospodarczego i maksymalny poziom zatrudnienia. Ten ostatni obowiązek został na nią nałożony w latach 70.

Choć na tle takich wiekowych instytucji jak szwedzki Riksbank i Bank Anglii Fed jest młodym bankiem centralnym, jego pozycja w światowym systemie pieniężnym jest zdecydowanie największa. Jest to z jednej strony pozostałość powojennego systemu sztywnych kursów walutowych z Bretton Woods, w którym dolar odgrywał kluczową rolę, z drugiej zaś wagi amerykańskiej gospodarki. W efekcie, jak argumentuje John B. Taylor, wykładowca na Uniwersytecie Stanforda, władze pieniężne wielu innych państw kopiują politykę Fedu. W niektórych przypadkach jest to spowodowane polityką zarządzanego kursu walutowego (np. w Chinach), w innych zaś obawą, że nieskoordynowane z USA zmiany stóp procentowych poskutkują dużymi wahaniami kursu waluty wobec dolara.

[srodtytul]Prezesi, którzy trzęsą rynkami[/srodtytul]

Charakterystycznym elementem amerykańskiego banku centralnego jest też jego organizacja. Na System Rezerwy Federalnej składa się siedmioosobowa Rada Gubernatorów, która mieści się w Waszyngtonie, oraz 12 regionalnych oddziałów zlokalizowanych w dużych miastach, m.in. Nowym Jorku, Chicago i San Francisco. To w ich gestii leży realizacja codziennych zadań banku centralnego.

Członków Rady Gubernatorów, która jest w oficjalnym żargonie agendą władz federalnych, wybiera prezydent. Niezależność od rządu gwarantuje im jednak długa, 14-letnia kadencja. Z tego gremium głowa państwa wybiera też prezesa i wiceprezesa Fedu. Jego członkowie tworzą zrąb Federalnego Komitetu Otwartego Rynku (FOMC), decyzyjnego ciała Fedu. W jego skład wchodzi też na zasadzie rotacji (zmieniają się co rok) pięciu prezesów banków regionalnych. To FOMC, który zwykle zbiera się osiem razy do roku, ustala poziom stopy funduszy federalnych.

Choć kadencja prezesa Fedu trwa cztery lata, od lat 50. na tym stanowisku zmiany następowały rzadko – zaledwie sześć razy. Urzędujący obecnie Ben Bernanke pełni tę funkcję drugą kadencję. Jego poprzednik Alan Greenspan, w kręgach bankowców tytułowany mianem Maestro, trzymał stery Fedu przez blisko dwie dekady, niemal tyle samo co rekordzista William McChesney Martin. Jest to jeden z czynników, oprócz prestiżu kierowanej przez nich instytucji, który przesądza o autorytecie, jakim cieszą się oni w światowym systemie finansowym.

[srodtytul]Bezprecedensowe interwencje[/srodtytul]

Banki centralne ze swojej natury są wdzięcznym obiektem ataków. Ich misja polega bowiem, jak powiedział wspomniany William McChesney Martin, na „zabraniu wazy z ponczem, gdy impreza się na dobre rozkręca”. Nieufność Amerykanów wobec Fedu wydaje się jednak wyjątkowo silna. Jak wynika z grudniowego sondażu agencji Bloomberga, 39 proc. z nich uważa, że Rezerwa Federalna powinna w większym stopniu odpowiadać za swoje decyzje przed Kongresem. Kolejnych 16 proc. jest zdania, że instytucja ta powinna zostać zlikwidowana. Obecne status quo – czyli niezależny od rządu i Kongresu bank centralny – popiera jedynie 37 proc. Amerykanów.

W pewnym stopniu wynika to z ich głęboko zakorzenionego sceptycyzmu wobec centralnych władz. Ważniejszą przyczyną tego stanu rzeczy wydaje się jednak kanoniczna dziś interpretacja wielkiej depresji z lat 30. ubiegłego wieku jako pogłębionej błędami banku centralnego, który pozwolił na spadek podaży pieniądza, zamiast zwiększyć go w reakcji na oznaki hamowania gospodarki i paniki bankowej. Propagatorami tej teorii byli Milton Friedman i Anna Schwartz, którzy na jej podstawie zalecali, aby banki centralne utrzymywały stałą stopę wzrostu podaży pieniądza, pozwalając na swobodne kształtowanie się stóp procentowych.

Przywiązanie do friedmanowskiego wyjaśnienia wielkiej depresji wielokrotnie podkreślał obecny prezes Fedu Ben Bernanke, znawca dziejów tamtego okresu. – Chciałbym powiedzieć Miltonowi i Annie, że w odniesieniu do wielkiej depresji mieliście rację, popełniliśmy błąd. Bardzo przepraszamy, ale dzięki wam więcej tego nie zrobimy – oświadczył w 90. urodziny Friedmana. Gdy w 2007 r. pękła bańka na rynku nieruchomości, Fed pod kierownictwem Bernanke’go podjął wszelkie możliwe działania, aby historia się nie powtórzyła. Udzielał m.in. nadzwyczajnych pożyczek instytucjom finansowym, które nie będąc członkami Systemu Rezerwy Federalnej, teoretycznie nie miały do tego prawa. Odstąpił też od zasady przyjmowania pod zastaw pożyczek wyłącznie aktywów o najwyższych ratingach (udzielał ich np. w zamian za papiery wartościowe oparte na kredytach, a nawet akcje wspieranych spółek). Ostatnim z szeregu niestandardowych narzędzi Fedu jest tzw. ilościowe łagodzenie polityki pieniężnej (QE), czyli skup aktywów za dodrukowane pieniądze. Zasadniczym celem tego programu, którego druga runda trwa od listopada, jest obniżka rentowności obligacji skarbowych, z którą powiązane jest oprocentowanie kredytów o analogicznym terminie zapadalności.

Skutkiem tych działań był wzrost wartości aktywów w bilansie amerykańskiego banku centralnego z około 800 mld USD do niemal 2,4 bln USD, co potencjalnie naraża go na znaczne straty. Ponieważ ostatecznie musiałby je pokryć rząd, część amerykańskich polityków uważa, że Fed wkroczył w domenę polityki fiskalnej. W ubiegłym roku jednak instytucja ta, która 94 proc. swoich zysków musi przekazywać do budżetu, wypłaciła rządowi rekordowe 47 mld USD (z pozostałych 6 proc. finansuje swoją działalność).

[srodtytul]Lata pod pręgierzem krytyki[/srodtytul]

Antykryzysowe inicjatywy naraziły Fed na zarzut nadmiernej arbitralności i tajemniczości działań. W 2008 r. agencja Bloomberga, powołując się na ustawę o wolnym dostępie do informacji, zażądała od amerykańskiego banku centralnego ujawnienia szczegółów programów pomocowych, m.in. listy ich beneficjentów. Ostatecznie Fed został do tego zmuszony zapisami w ustawie reformującej system regulacji finansowych w USA z lipca 2010 roku. Odtąd jego aktywność jako kredytodawcy ostatniej instancji ma podlegać nadzorowi Kongresu.

W przeszłości Rezerwa Federalna wielokrotnie była krytykowana za brak przejrzystości. Jednym z powodów było to, że FOMC jeszcze w pierwszej połowie lat 90. nie ogłaszał publicznie swoich decyzji w sprawie wysokości stóp procentowych. Firmy powoływały wówczas specjalnych obserwatorów, którzy starali się wychwytywać zmiany w polityce pieniężnej na podstawie działań dilerów Fedu i przesunięć w publikowanych co tydzień bilansach. Jak tłumaczył Alan Greenspan, ta tajemniczość powodowała „kreatywną wieloznaczność”: niepewność co do kierunku, w którym podążają stopy procentowe, miała wytwarzać na rynku długu odpowiednią ilość ofert kupna i sprzedaży, co zwiększało jego płynność. Ostatecznie, w dużej mierze pod wpływem presji polityków, Fed uznał, że w związku z rozwojem rynków finansowych płynność i tak jest dostateczna.

Ostatnio w związku z programem QE w Waszyngtonie odżyła debata na temat wspomnianego obowiązku Fedu, aby gwarantować wysoki poziom zatrudnienia. Zdaniem części obserwatorów – m.in. byłego głównego ekonomisty Międzynarodowego Funduszu Walutowego Raghurama Rajana – stał się on źródłem zbyt luźnej polityki pieniężnej w USA. Począwszy od lat 90., ożywieniu w tamtejszej gospodarce nie towarzyszy bowiem proporcjonalna poprawa koniunktury na rynku pracy. W efekcie bank centralny znajduje się pod nieustanną presją, aby stymulować gospodarkę, co prowadzi do baniek na rynkach aktywów. Republikańscy politycy, którzy obawiają się dodatkowo, że ilościowe łagodzenie polityki pieniężnej poskutkuje wybuchem inflacji i załamaniem kursu dolara, przedstawili niedawno projekt ustawy, która jedynym celem Fedu uczyniłaby dbałość o stabilność cen i ochronę dolara.

Prezes oddziału Rezerwy Federalnej z St. Louis oświadczył na początku grudnia, że nie miałby nic przeciwko takim zmianom. Jak jednak podkreślił, Fed tak czy inaczej uważa, że najlepszym sposobem na utrzymanie gospodarki w dobrej kondycji jest zagwarantowanie jej stabilności cen. Zasugerował w ten sposób, że pozbawienie amerykańskiego banku centralnego tzw. podwójnego mandatu nie zmieni jego polityki.