Uchwała dotacyjna: organ nie może wychodzić poza upoważnienie ustawowe

- Na sesji rady miejskiej w listopadzie chcemy podjąć uchwałę w sprawie dotowania utylizacji azbestu. A w niej – dla lepszego zabezpieczenia środków gminnych – zawrzeć zapisy o karach umownych za niezłożenie dokumentów rozliczeniowych. Chcemy też wprowadzić zapis w tej uchwale o refundacji wydatków, które ponieśli mieszkańcy nawet przed podpisaniem umowy dotacyjnej. Czy będzie to dobre rozwiązanie?

Podany stan faktyczny wymaga analizy w kontekście kilku aktów prawnych: ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej k.c.).

Czytaj także: Uchwała dotacyjna gminy zobowiązuje do wypłaty należności

Odnosząc się do kar umownych, warto przypomnieć o treści art. 483 § 1 k.c.: „Można zastrzec w umowie, że naprawienie szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego nastąpi przez zapłatę określonej sumy (kara umowna)". Natomiast w wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 17 lutego 2016 r. (sygn. akt I ACa 461/15) podkreślono: „Funkcją kary umownej jest głównie zabezpieczenie wykonania świadczenia głównego i dochodzenia odszkodowania za szkodę wynikłą z jego niewykonania lub wykonania nienależytego. W szczególności, w braku odmiennych postanowień umowy, kara umowna zastępuje odszkodowanie". Z powyższego wynika więc specyficzny charakter kary umownej, jako surogatu odszkodowania.

Z kolei, w art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska postanowiono, że zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Przepis ów wyznacza więc zakres kompetencji organu stanowiącego gminy w kształtowaniu uchwały dotacyjnej. Co istotne, ww. regulacja nie przewiduje kompetencji ww. organów w zakresie kształtowania treści samej umowy o przekazanie dotacji, w której to mogłyby znaleźć się ewentualnie zapisy o karach umownych.

W uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 23 lutego 2016 r. (sygn. akt 5.78.2016) postanowiono z kolei, że organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Wreszcie, jak postanowiono w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Na kanwie ww. regulacji prawnych – w aspekcie kary umownej – pomocne może okazać się stanowisko podane w najnowszej uchwale z tego zakresu przedmiotowego, tj. w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z 29 sierpnia 2018 r. (sygn. akt XXIII.205.K.2018). Zaakcentowano tam, że zapis uchwały dotacyjnej przewidujący nałożenie kary umownej w przypadku braku okazania dokumentów rozliczeniowych umożliwiających rozliczenie dotacji, jest prawnie wadliwy. Podkreślono bowiem, że taki zapis wykracza poza delegację z ww. art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czy art. 7 i 94 Konstytucji RP. Wydaje się więc jedynie zgodzić z takim zapatrywaniem regionalnej izby obrachunkowej, co determinuje stanowisko, o wadliwości postanowień dotyczących kary umownej, umieszczonych w uchwale dotacyjnej.

Równie krytycznie odnieść się należy do drugiej propozycji, mianowicie refundacji wydatków poniesionych przez mieszkańców jeszcze przed podpisaniem samej umowy dotacyjnej. W tym zakresie miarodajne może być stanowisko podane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 21 listopada 2017 r. (sygn. akt I SA/Łd 951/17). Zaakcentowano tam m.in.: „ustawodawca jak zasadnie przyjął organ nadzoru nie dopuszcza możliwości dotowania środkami pieniężnymi – przekazanymi w ramach dotacji celowej – inwestycji z zakresu ochrony środowiska zrealizowanych przed datą zawarcia umowy dotacyjnej. Aktualne przepisy ustawy o finansach publicznych i art. 403 ust 5 i 6 ustawy prawo ochrony środowiska., nie stwarzają żadnych podstaw prawnych do przyjęcia takiego rozwiązania. Uznać należy zatem, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które już zostały poniesione, gdyż wydatek ten miałby charakter refundacji poniesionych kosztów, nie zaś dotacji na realizację zadania (celu)". Finalnie sąd zaś uznał, że dotacja nie może zostać przekazana na refundację poniesionych już wydatków, ponieważ do takiego działania nie dopuszczają przepisy ustawy o finansach publicznych.

Podstawa prawna:ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 799 ze zm.)

ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.)