Doraźna kontrola, przeprowadzona w urzędzie gminy przez zespół kontrolny Urzędu Wojewódzkiego w Gorzowie Wlkp., dotyczyła realizacji zadań przez ośrodek pomocy społecznej. W istocie chodziło o ocenę kwalifikacji osoby kierującej ośrodkiem. Na podstawie dokumentów personalnych ustalono bowiem, że Janina Z. (dane zmienione) nie ma wymaganego 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej oraz specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej.

Czytaj także: Obniżenie wieku pracowników młodocianych

Ustalenia kontroli znalazły się w protokole, do którego wójt gminy wniósł zastrzeżenia, i następnie odmówił jego podpisania. W tej sytuacji wojewoda wydał zalecenia pokontrolne. Powołując się na art. 128 ustawy o pomocy społecznej, upoważniający wojewodę do wydawania zaleceń pokontrolnych, zalecił „uregulowanie zatrudnienia na stanowisku kierownika OPS". Ponowne zastrzeżenia wójta zostały uznane za nieuzasadnione.

Doświadczenie bogate, lecz niewystarczające

Wójt jednak nie zrezygnował i wezwał wojewodę do usunięcia naruszenia prawa, czyli bezpodstawnego, zdaniem wójta, zalecenia „podjęcia działań w kierunku uregulowania zatrudnienia na stanowisku kierownika OPS" w sytuacji, gdy osoba zatrudniona na tym stanowisku spełnia wszystkie wymagane kryteria. Stanowisko wojewody wójt uznał za błędne, niezgodne z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który ustala, że osoby kierujące jednostkami pomocy społecznej, są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu pomocy społecznej. Stwierdził, że pracując w samorządowym kolegium odwoławczym, Janina Z. zdobyła bogate doświadczenie merytoryczne i praktyczne w zakresie przygotowywania orzeczeń administracyjnych i pism z zakresu pomocy społecznej. Przez ponad trzy lata współpracowała jako wolontariuszka w ośrodku wspierania rodziny.

Zdaniem wójta, pracę w organizacjach pozarządowych, działających w obszarze pomocy społecznej, należy traktować jako działalność, wykonywaną w pomocy społecznej. Interpretacja wojewody, że wymogi art. 122 ust. 1 u.p.s. spełnia tylko praca w formie zatrudnienia, jest błędna, gdyż za staż pracy należy uznać każdą formę wykonywania zadań w ramach pomocy społecznej — dowodził wójt. Z zalecenia pokontrolnego nie wynika także, jaki ważny interes prawny, faktyczny lub społeczny uzasadnia potrzebę „uregulowania zatrudnienia" kierownika OPS, skoro wykonuje ona swoje obowiązki w sposób właściwy.

Wojewoda odpowiedział, że nie widzi podstaw do zmiany zalecenia pokontrolnego. Nie podważa bogatego doświadczenia Janiny Z., lecz jej zatrudnienie na stanowisku kierownika OPS nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 122 ust. 1 u.p.s.

Gmina zaskarżyła więc zalecenia pokontrolne wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W odpowiedzi na skargę, wojewoda stwierdził, że postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji, a zalecenia pokontrolne nie są aktem administracyjnym. Wobec tego czynność wojewody nie podlega kontroli, a skargę wójta należy odrzucić.

Świadczenie pracy różne od wykonywania zadań

WSA ustalił jednak, że zalecenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Ale skargę wójta oddalił. Sąd stwierdził, że pod pojęciem „staż pracy w pomocy społecznej" należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, wymienionych w art. 6 ust. 5 u.p.s. Może to też być praca w organizacjach pozarządowych działających w tym obszarze. Nie musi to być etat; mogą to być umowy cywilnoprawne, czy prowadzenie działalności gospodarczej. Należy jednak odróżnić świadczenie pracy w pomocy społecznej od wykonywania zadań z tego zakresu. Zdaniem WSA, nie są to tożsame zadania. Nie spełnia więc wymogu określonego w art. 122 ust. 1 u.p.s. osoba zatrudniona w samorządowym kolegium odwoławczym na stanowisku inspektora na podstawie umowy o pracę. Nawet jeśli przygotowywała projekty aktów administracyjnych z  zakresu pomocy społecznej, było to branie udziału w wykonywaniu zadań z zakresu pomocy społecznej, a nie świadczenie pracy w pomocy społecznej. Nie ma także podstaw do zaliczenia Janinie Z. okresu wolontariatu, który pokrywał się z okresem pracy w Kolegium. Zalecenie pokontrolne wojewody jest więc zgodne z prawem.

Wyrok WSA nie zakończył sprawy, gmina wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga została oddalona, NSA uznał wyrok sądu I instancji za prawidłowy. Do ocen sądu I instancji, NSA dołożył stwierdzenie, że wymóg formalny, dotyczący co najmniej 3-letniego stażu pracy, odnosi się do świadczenia pracy w jednostkach bezpośrednio realizujących pomoc społeczną. Do takiej pracy nie można zaliczyć wykonywania obowiązków w ramach instytucji, sprawujących funkcje kontrolne czy nadzorcze, które nie wiążą się z bezpośrednim przyznawaniem świadczeń z pomocy społecznej, rozpoznawaniem wniosków czy prowadzeniem postępowań. Wykonywania czynności administracyjnych w ramach umowy o pracę na stanowisku w samorządowym kolegium odwoławczym nie można zatem uznać za świadczenie pracy w pomocy społecznej. Art. 122 ust. 1 nie wyklucza wprawdzie zaliczenia wolontariatu na poczet wymaganego stażu pracy, ale tylko wtedy gdy będzie to jedyna aktywność zawodowa danej osoby.

sygnatura akt: I OSK 1961/16