Zarządzenie jest aktem prawnym o pozornie niewielkim zakresie zastosowania. Zgodnie z Konstytucją RP taki akt normatywny ma charakter wewnętrznie obowiązujący (normy prawne w nim zawartego mogą wiązać tylko jednostki podległe organizacyjnie organowi, który go wydał) i musi być wydany na podstawie ustawy. Tymczasem, w praktyce organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego pojawiają się problemy ze stosowaniem zarządzeń. Odnoszą się one zarówno do podstaw prawnych zarządzeń, ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego, jak i kwestii związanych z ogłaszaniem i nadzorem nad takimi aktami prawa miejscowego.
Przykład:
Wójt jednej z mazowieckich gmin wydał zarządzenie określające zasady udostępniania informacji i materiałów urzędowych uprawnionym do tego podmiotom. W treści zarządzenia zobowiązano uprawnione podmioty do składania wniosków o udostępnienie informacji na formularzu określonym w załączniku do zarządzenia. Ponadto określono procedurę postępowania z takimi wnioskami w ramach struktury urzędu gminy. Jako podstawę prawną takiego aktu prawa miejscowego powołano art. 33 ustawy o samorządzie gminnym (patrz ramka) i art. 24 ust. 1 RODO. Zarządzenie opublikowano na stronie internetowej właściwego Biuletynu Informacji Publicznej i weszło ono w życie z dniem ogłoszenia. Z treści zarządzenia niezadowolona była grupa mieszkańców i radnych; uznali, że jest ono niezgodne z prawem i powinno zostać uchylone. Osoby te wniosły skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Zarządzenie, czyli co?
Analizując zagadnienia prawne opisane w powyższym przykładzie, należy zacząć od kwestii związanych ze stanowieniem prawa miejscowego: kiedy wójt może wydać zarządzenie, kiedy zarządzenie ma charakter normatywny i jak powinna wyglądać podstawa prawna do jego wydania.
Pod pojęciem „zarządzenia" kryją się dwie różne formy działania administracji – akt indywidualny i akt normatywny. W zarządzeniu musi być zawarta generalna i abstrakcyjna norma prawna – jeżeli takowa nie występuje, ma ono charakter aktu indywidualnego. Rozróżnienie to ma znaczenie z uwagi na konieczność ustalenia, czy zarządzenie jest aktem prawa miejscowego – do takiej grupy należą bowiem tylko normatywne zarządzenia. Zarządzenia indywidualne mają na celu dokonanie najczęściej jednej czynności prawnej np. powołanie komisji konkursowej, zmiany w budżecie gminy (w zakresie dopuszczalnym przez ustawę o finansach publicznych), albo w sprawie powołania zastępcy wójta.
Ponadto, nie każde zarządzenie jest wydawane w sprawach mieszczących się w ramach prawa publicznego. Prawna forma „zarządzenia" jest dla wójta podstawą do składania oświadczeń woli w rozumieniu prawa cywilnego np. w zakresie ustanawiania odpłatnej służebności przesyłu.
Do zarządzeń normatywnych odnosi się dyspozycja konstytucyjna, zgodnie z którą zarządzenia mają charakter wewnętrzny, wydawane są na podstawie ustawy i nie mogą stanowić podstawy decyzji względem obywateli. Ponadto normatywne zarządzenia wójta są aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje na możliwość wydawania zarządzeń normatywnych tylko na podstawie szczegółowych norm prawnych, które wprost zezwalają na wydanie takiego aktu normatywnego (zob. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., I OSK 489/12, LEX nr 1217369). Dlatego zarządzenia wydane w oparciu o inną podstawę prawną będą nieważne z mocy prawa. Podstawa prawna do wydania zarządzenia powinna określać organ upoważniony do jego wydania i wskazywać na zakres spraw, które mają zostać w nim uregulowane.
Należy wskazać przepis
Konstruując postawę prawną organ powinien precyzyjnie wskazać przepis z którego wynika odpowiednia norma kompetencyjna. Przywołany w tym przypadku art. 33 u.s.g. zawiera aż sześć różnych norm prawnych, z których tylko jedna zawiera upoważnienie ustawowe – art. 33 ust. 2 u.s.g. przyznaje wójtowi kompetencje do nadania regulaminu organizacyjnego urzędowi gminy w formie zarządzenia. Z kolei w art. 24 ust. 1 RODO jest mowa o przyjmowaniu przez administratora danych osobowych odpowiednich środków „technicznych i organizacyjnych". Tymczasem wydanie aktu normatywnego – zarządzenia nie mieści się w tych pojęciach. Podstawy do takiego działania można szukać w art. 24 ust. 2 RODO, który mówi o wdrażaniu „odpowiednich polityk ochrony danych". Pojęcie „ustawy" będącej podstawą do wydania zarządzenia należy wykładać szerzej – obejmuje ono wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego, w tym akty prawne wydane przez Unię Europejską.
Zarządzenie wydane przez wójta ma charakter wewnętrzny. Normy prawne w nim zawarte mogą wiązać tylko jednostki organizacyjne mu podległe i pracowników takich jednostek. Nie mogą one obowiązywać spółek komunalnych (będących niezależnymi od gminy osobami prawnymi), rady gminy i radnych (innego organu gminy i jego członków), a tym bardziej mieszkańców. O ile przepisy merytoryczne omawianego zarządzenia adresowane są teoretycznie do urzędników, to wymóg przedkładania wniosku określonego w zarządzeniu przez uprawnione podmioty ma charakter powszechnie obowiązujący. Z uwagi na specyfikę zarządzenia taka norma prawna nie może być w nim zawarta.
Publikacja zarządzenia...
Zasady ogłaszania aktów prawa miejscowego są ujęte w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych. Artykuł 13 tej ustawy wymienia rodzaje takich aktów, które podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym do takiej grupy zaliczają się także akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa nie definiuje pojęcia „aktu prawa miejscowego". W praktyce przyjmuje się, że do „aktów prawa miejscowego" można zaliczyć akt prawny, który spełnia łącznie następujące cechy:
- ma charakter normatywny – ustanowiono w nim normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym;
- zawiera normy postępowania skierowane nie tylko do organów i podmiotów organizacyjnie podporządkowanych organowi wydającemu akt;
- został wydany przez organ administracji terenowej (rządowej lub samorządowej) i obowiązuje tylko na obszarze działania organu, który go ustanowił.
Stąd należy przyjąć, że zarządzenia wójta nie podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (zob. wyrok NSA [do 31 grudnia 2003 r.] w Łodzi z 5 kwietnia 2003 r., II SA/Łd 324/03, LEX nr 78587). Fakt, że w zarządzeniu została zawarta norma prawna o charakterze powszechnie obowiązującym nie powoduje konieczności ogłoszenia go w odpowiednim publikatorze. A to dlatego, że taka norma prawna nie powinna się znaleźć w treści zarządzenia. Biorąc pod uwagę powyższe trzeba stwierdzić, że do wejścia w życie w zarządzenia wójta wystarczająca jest jego publikacja na BIP właściwego urzędu gminy. Taka czynność jest konieczna z powodu konstytucyjnego obowiązku ogłaszania aktów prawnych.
... i jego wejście w życie
Inną konsekwencją nietraktowania zarządzeń wójta jako aktów prawa miejscowego jest dopuszczalność ustanawiania w nich vacatio legis krótszego niż 14 dni.
Zarządzenia wydane przez wójta, podobnie jak uchwały rady gminy, może zostać uchylone przez wojewodę z uwagi na jego niezgodność z prawem. Przepisy u.s.g. są niejasne i nie przesądzają czy zarządzenia wójta podlegają nadzorowi wojewody na takich samych zasadach jak uchwały rady gminy. Wynika to z rozbieżności w treści między art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.g. Pierwszy z tych przepisów nakłada na wójta obowiązek przedłożenia uchwały rady gminy wojewodzie w terminie 7 dni od jej podjęcia celem wykonania przezeń uprawnień nadzorczych. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., zdanie pierwsze - uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem są nieważne. Drugie zdanie określa tryb orzekania przez wojewodę w tego typu sprawach. Stąd nie jest jasne czy obowiązek z art. 90 ust. 1 u.s.g. dotyczy także zarządzeń.
Praktyka w tym względzie jest różna. Wojewodowie uważają, że zarządzenia wójta (które nie zawierają przepisów porządkowych) nie podlegają nadzorowi w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. Z kolei regionalne izby obrachunkowe w zakresie swojej właściwości uważają, że przepis ten dotyczy także zarządzeń wójta.
Z orzecznictwa
„Zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wójt gminy przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia (ust. 1)".
- uchwała Kolegium RIO w Poznaniu z 6 czerwca 2018 r., 14/810/2018, LEX nr 2508224.
Na podobnym stanowisku stoi także Naczelny Sąd Administracyjny, który w jednym orzeczeń stwierdził wprost: „Z treści art. 90 i 91 u.s.g. nie można wywodzić, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi" (wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r., II OSK 2231/15, LEX nr 1989186).
Nadzór wojewody i RIO
Nadzorowi wojewody i RIO podlegają wszystkie zarządzenia wójta bez względu na to czy odnoszą się do sfery prawa administracyjnego, czy cywilnego oraz niezależnie od ich normatywnego charakteru (wyrok WSA w Olsztynie z 12 grudnia 2017 r., II SA/Ol 917/17, LEX nr 2422614).
Środkiem prawnym, który przysługuje podmiotom kwestionującym jego legalność niezależnie od działalności nadzorczej wojewody jest skarga do WSA w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten przewiduje możliwość wniesienia skargi na zarządzenie wydane przez wójta, które narusza interes prawny skarżącego. Taką skargę wnosi się do sądu za pośrednictwem organu, który wydał kwestionowany akt normatywny. Organ od momentu otrzymania skargi dysponuje 30 dniowym terminem na przekazanie go do WSA.
Przy okazji takiego postępowania dla skarżącego kluczowe jest wykazanie naruszenia interesu prawnego, które następuje na skutek obowiązywania zarządzenia. W praktyce polega ono na wskazaniu konkretnego przepisu prawa (np. ustawy), który pozostaje w kolizji z normami prawnymi zawartymi w zarządzeniu i tym samym ograniczenia prawo takiej osoby wynikające z ustawy. Podkreślenia wymaga fakt, że kwestionowane w tym trybie mogą być nie tylko zarządzenia wójta o charakterze normatywnym, dopuszczalne jest także zaskarżanie zarządzeń o charakterze indywidualnym (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 13 stycznia 2017 r., IV SA/Gl 546/16, LEX nr 2226981).
podstawa prawna: Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2019 r. poz. 506 ze zm.)
Art. 33
1. Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy.
2. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia.
3. Kierownikiem urzędu jest wójt.
4. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy.
5. Kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
6. Status prawny pracowników samorządowych określa odrębna ustawa.
