Kiedy radny może być wyłączony od głosowania

Przepisy nie przewidują żadnych konsekwencji prawnych dla radnego, który mimo posiadanego interesu prawnego uczestniczy w głosowaniu. Jednak takie głosowanie może być uznane za nieważne.

Publikacja: 16.02.2016 04:40

Kiedy radny może być wyłączony od głosowania

Foto: Fotorzepa, Sławomir Mielnik Sławomir Mielnik

Ustawodawca, kierując się koniecznością zagwarantowania rzetelnego i obiektywnego wykonywania przez radnych powierzonych im obowiązków, wprowadził zakaz uczestniczenia radnego w głosowaniach dotyczących jego interesu prawnego. Podstawą tego rozwiązania jest konstytucyjna zasada równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W wykonywaniu administracji publicznej nabiera ona szczególnego znaczenia, trzeba bowiem mieć na uwadze, że w administracji lokalnej załatwiane są niemal wszystkie, bieżące sprawy ludności.

Interes prawny, czyli co

Regulacje ograniczające uczestniczenie radnego w głosowaniach – czy to w radzie czy w komisjach rady – znajdują się w ustawach o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym, a także o samorządzie województwa, choć w tym przypadku ograniczenie to dotyczy stricte stosunków majątkowych. Te niebudzące co do samej zasady regulacje prawne w praktyce od samego początku wywołują jednak wiele wątpliwości. Sprowadzają się one do określenia tych sytuacji, w których radny będzie miał interes prawny w podjęciu takiej czy innej uchwały. To z kolei będzie miało wpływ na technikę głosowania, ustalania kworum itp., wreszcie – na skutki prawne, jakie wywoła podjęcie uchwały z udziałem radnego, który winien (lub nie) wyłączyć się z głosowania.

Powstaje pytanie o pojęcie interesu prawnego. Na gruncie powoływanych ustaw samorządowych przez „interes prawny" należy rozumieć interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Interesu prawnego nie można zatem zawęzić wyłącznie do przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 341/05; WSA we Wrocławiu z 10 września 2002 r., sygn. II SA/Wr 1498/02, WSA w Lublinie z 20 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 414/07). Dla osób wykonujących funkcje publiczne bowiem znaczenie ma nie tylko interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny rzetelnego sprawowania urzędu publicznego.

Członkowie wspólnoty samorządowej

W zasadzie każda uchwała podjęta przez radę gminy czy powiatu w mniejszym lub większym stopniu dotyczyć będzie samych radnych. Są oni bowiem członkami powiatowej wspólnoty samorządowej. Uchwalenie np. wysokości podatku lokalnego dotyczyć będzie zarówno radnego, jak i przeciętnego mieszkańca powiatu.

Analizując zatem omawiane przepisy, należy mieć na uwadze zjawiska o charakterze indywidualnym, odnoszące się jednoznacznie do sytuacji prawnej konkretnego radnego. Przykładowo, likwidacja określonej jednostki organizacyjnej powiatu, w której zatrudniony jest radny, dotyczy jego interesu prawnego, bowiem likwidacja ta następuje w drodze uchwały rady powiatu jako organu stanowiącego. Podobnie będzie w przypadku podjęcia uchwały o finansowaniu budowy zjazdu z drogi powiatowej w pobliżu miejsca, gdzie mieszka radny, czy budowy drogi, która ma przebiegać przez nieruchomość lub jej część stanowiącą własność radnego, jeżeli jej budowa wiąże się z wykupem od niego gruntu. Nie ulega jednak wątpliwości, że wskazanie w sposób jednoznaczny tych wszystkich sytuacji, w których komentowany przepis powinien być stosowany, jest w praktyce niemożliwe.

Istotną przesłanką wskazującą na sytuację, w której radny winien wyłączyć się z udziału w głosowaniu, będzie sytuacja związana z jego interesem majątkowym, a więc taka, która prowadzić będzie do przysporzenia lub uszczuplenia jego majątku. Analizowane przepisy dotyczą przy tym wszelkich aktów podejmowanych przez radę gminy lub komisję, a więc również tzw. uchwał intencyjnych rady, jak również wszelkich uchwał komisji, które nie mają charakteru prawotwórczego (wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2006/11).

Ani przepisy ustaw samorządowych, ani też inne regulacje nie przewidują żadnych konsekwencji prawnych dla radnego, który pomimo posiadanego interesu prawnego uczestniczy w głosowaniu. Brak takich sankcji nie oznacza, że nieuprawnione uczestnictwo w głosowaniu radnego nie wywoła żadnego skutku prawnego. Jeżeli bowiem radny uczestniczył w głosowaniu pomimo posiadanego interesu prawnego, a jego głos mógł mieć wpływ na wynik głosowania, to głosowanie uznać należy za nieważne.

W dalszej części niniejszego tekstu przedstawię kilka przykładów z orzecznictwa ilustrujących praktyczne przypadki rozumienia „interesu prawnego" radnego w działalności samorządowej.

Kandydat na stanowisko

Pierwsza wątpliwość dotyczy wyboru radnego na stanowisko członka zarządu powiatu czy zarządu województwa, przewodniczącego rady itp. Generalnie wydawać by się mogło, że radny kandydujący na takie stanowisko nie może brać udziału w głosowaniu, ponieważ dotyczy ono wprost jego osoby. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmuje się jednak, że zakaz, o którym mowa w analizowanych przepisach, nie dotyczy tzw. głosowań wyborczych, w których każdy radny powinien uczestniczyć, albowiem przepisy ustrojowe zobowiązują radnego do czynnego udziału w pracach rady i jej organów, do których radny został wybrany lub desygnowany.

Dobitnie podkreślił to NSA w wyroku z 19 października 2003 r., sygn. akt SA/Bk 55/03, stwierdzając, iż każdy z członków rady powiatu jest uprawniony do udziału w głosowaniu w sprawie wyboru starosty. Dotyczy to również radnego, który kandyduje na to stanowisko. Prawo do kandydowania przez radnego w wyborach jest bowiem prawem politycznym obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego. Głosowanie w sprawie obsady personalnej w zarządzie powiatu czy komisji rady powiatu nie dotyczy interesu osób kandydujących.

W innym wyroku sąd stwierdził, że wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad własną kandydaturą na przewodniczącego rady dzielnicy nie narusza art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Podejmowanie uchwały o wyborze przewodniczącego rady dzielnicy nie jest bowiem związane ze sprawami majątkowymi radnego kandydującego na to stanowisko, a uczestniczenie w głosowaniu osoby zainteresowanej wynikiem głosowania nie tworzy zjawisk korupcyjnych.

To samo dotyczy głosowania w sprawie absolutorium dla zarządu, w którym mogą uczestniczyć jego członkowie. Jak się podkreśla, ten tryb głosowania wymaga bezwzględnej większości ustawowego składu rady, zatem w niektórych wypadkach, przy wyłączeniu się z głosowania członków zarządu, mogłoby nie dojść do podjęcia w tej sprawie uchwały z powodu braku kworum.

Prawo obywatela

We wszystkich tych sytuacjach nie można tracić z pola widzenia art. 60 Konstytucji RP, który stanowi, iż obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Urzeczywistniając zasadę państwa prawa, nie można obywatelom ograniczać, poza przypadkami wyraźnie przewidzianymi w ustawie, czynnego i biernego prawa wyborczego. Stosowanie rozszerzającej wykładni art. 25a ustawy o samorządzie gminnym naraża właśnie na taki zarzut. Bierne prawo wyborcze (prawo do kandydowania przez radnego) należy bowiem do praw politycznych obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego.

W orzecznictwie można znaleźć także pogląd, że głosowanie przez radnego nad projektem uchwały o powołaniu go na stanowisko sekretarza gminy stoi w sprzeczności z regulacją art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem WSA w Lublinie wyrażenie przez radnego zgody na kandydowanie na sekretarza gminy oznaczało zaistnienie w jego przypadku interesu prawnego, kreującego obowiązek wyłączenia się od głosowania w tym przedmiocie na podstawie art. 25a wskazywanej ustawy (wyrok WSA w Lublinie z 20 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 414/07).

Wygaśnięcie mandatu

Wątpliwości nie ma w przypadku głosowań nad uchwałami w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W tych sytuacjach uchwała dotyczy bezpośrednio interesu prawnego radnego i winien on wyłączyć się od głosowania (por. wyrok NSA z 3 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1844/07, wyrok WSA w Poznaniu z 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 981/12). Niewątpliwie uchwała taka ma wpływ na sytuację prawną podmiotu, którego dotyczy, albowiem wiąże się z utratą nie tylko prawa uczestniczenia w pracach rady, ale także uprawnień do otrzymywania diet za udział w posiedzeniach, a także uprawnień związanych z ochroną przysługującą radnemu jako funkcjonariuszowi publicznemu czy też ochroną stosunku pracy radnego łączącego go pracodawcą (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 341/13).

Zauważyć jednocześnie należy, iż skoro bez podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego mandat ten w dalszym ciągu istnieje, to radny, co do którego rada gminy zamierza podjąć uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia jego mandatu, ma prawo czynnie uczestniczyć w sesji rady i zabierać w jej trakcie głos oraz głosować nad wcześniej procedowanymi uchwałami, jest on jedynie wyłączony od udziału w głosowaniu w sprawie wygaśnięcia swojego mandatu.

Podobnie wykluczony jest udział w głosowaniu radnego nad uchwałą w sprawie odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu rady związanym przedmiotowo z jego stosunkiem pracy i pośrednio z mandatem radnego stanowi naruszenie przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym (wyrok WSA w Poznaniu z 27 września 2007 r., sygn. akt III SA/Po 605/07).

Instytucje powiązane zawodowo

Podobnie radny powinien wyłączyć się z głosowania w sprawach instytucji (podmiotów), których jest członkiem czy też pracownikiem. Przykładowo, radny zatrudniony w szkole (niezależnie od stanowiska i wielkości etatu oraz okresu zatrudnienia) podlega wyłączeniu od głosowania nad uchwałami dotyczącymi tej szkoły (por. np. wyrok z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 115/13), np. jej likwidacji.

Interes prawny radnego w takiej sprawie może bowiem wyrażać się w utrzymaniu korzystnego stanu prawnego, a wynik głosowania może mieć wpływ na to, iż procedura likwidacyjna szkoły w ogóle się nie rozpocznie. (por. np. wyrok z 12 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 557/11).

Działalność gospodarcza

Z kolei radni prowadzący działalność gospodarczą winni wystrzegać się głosowań związanych z uchwalaniem programów gospodarczych lub inwestycji, w których realizacji będą potem uczestniczyli w ramach działalności gospodarczej. Może to wywoływać podejrzenie o wykorzystywanie mandatu. Radni prowadzący własną działalność gospodarczą powinni także wystrzegać się przetargów na roboty wykonywane na rzecz gminy lub z wykorzystaniem mienia gminy. W sytuacji natomiast wygrania takiego przetargu radny ma do wyboru złożenie mandatu albo rezygnację z prowadzonej działalności. Generalnie, skoro radni podejmą uchwały m.in. w sprawach uchwalenia budżetu, uchwalenia programów gospodarczych, zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów, to zawsze istnieć będzie konflikt interesów między radnym (członkiem rady ustalającym kierunki rozwoju, w tym inwestycje gminy) a tym samym radnym (przedsiębiorcą) zabiegającym o jak największą liczbę zamówień w swojej działalności gospodarczej (tak w wyroku WSA w Opolu z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Op 429/10).

dr Robert K. Adamczewski, doktor prawa, starszy referendarz sądowy w WSA w Łodzi

podstawa prawna: ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 1515 ze zm.)

podstawa prawna: ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. DzU z 2015 r. poz. 1445 ze zm.)

podstawa prawna: ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 1392 ze zm.)

Co mówią przepisy

- Ustawa o samorządzie gminnym

Art. 25a.

Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

- Ustawa o samorządzie powiatowym

Art. 21.

ust 7. Radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego.

- Ustawa o samorządzie województwa

Art. 24.

ust. 1. Radny nie może wchodzić w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem lub wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, z wyjątkiem stosunków prawnych wynikających z korzystania z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz stosunku najmu pomieszczeń do własnych celów mieszkaniowych lub własnej działalności gospodarczej oraz dzierżawy, a także innych prawnych form korzystania z nieruchomości, jeżeli najem, dzierżawa lub użytkowanie są oparte na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych.

ust. 2. Radny nie może brać udziału w głosowaniu w sprawach, o których mowa w ust. 1, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego.

Nie tylko interes majątkowy

„Interes prawny" wyłączający radnego z głosowania w radzie to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Dla osób wykonujących funkcje publiczne znaczenie ma nie tylko interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny rzetelnego sprawowania urzędu publicznego. Nie dotyczy to jednak tzw. głosowań wyborczych, czyli głosowania na samego siebie jako kandydata do objęcia funkcji w samorządzie.

Z orzecznictwa

Radny inkasentem

Interes prawny dotyczy także sytuacji, w której podejmowana uchwała ustanawia radnego inkasentem z prawem do pobierania wynagrodzenia za inkaso, którego wysokość również ta uchwała reguluje. Uchwała w tym przedmiocie podjęta z udziałem w głosowaniu radnego ustanowionego inkasentem jest nieważna.

Wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2015 r. I SA/Gl 510/15 LEX nr 1821423

Programy gospodarcze

Jeżeli radni tworzący radę gminy podejmą uchwały m.in. w sprawach uchwalenia budżetu, uchwalenia programów gospodarczych, zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów, to zawsze istnieć będzie konflikt interesów między radnym (członkiem rady ustalającym kierunki rozwoju, w tym inwestycje gminy) a tym samym radnym (przedsiębiorcą budowlanym) zabiegającym o jak największą liczbę zamówień na roboty budowlane. Skoro w myśl art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego, to późniejsze korzystanie przez radnego jako przedsiębiorcy z uchwalonych programów gospodarczych lub inwestycji przez ich realizowanie w ramach działalności gospodarczej oczywiście wywoływać może podejrzenie o wykorzystywanie mandatu. Przedsiębiorca wygrywający przetarg na roboty wykonywane na rzecz gminy lub z wykorzystaniem mienia gminy ma do wyboru złożenie mandatu albo rezygnację z prowadzonej działalności.

Wyrok WSA w Opolu z 23 listopada 2010 r. II SA/Op 429/10 LEX nr 754190

Kolizja interesów

Właściwe rozpatrzenie skargi powszechnej na działalność starosty uzasadnia wyłączenie go z głosowania rady powiatu, w której równocześnie zasiada. Niezastosowanie dyspozycji art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym czyni zasadną tezę o wydaniu zaskarżonych uchwał z naruszeniem prawa.

Wyrok WSA w Łodzi z 30 grudnia 2015 r. III SA/Łd 1121/15

Ustawodawca, kierując się koniecznością zagwarantowania rzetelnego i obiektywnego wykonywania przez radnych powierzonych im obowiązków, wprowadził zakaz uczestniczenia radnego w głosowaniach dotyczących jego interesu prawnego. Podstawą tego rozwiązania jest konstytucyjna zasada równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W wykonywaniu administracji publicznej nabiera ona szczególnego znaczenia, trzeba bowiem mieć na uwadze, że w administracji lokalnej załatwiane są niemal wszystkie, bieżące sprawy ludności.

Interes prawny, czyli co

Pozostało 97% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Kup teraz
Prawo karne
Przeszukanie u posła Mejzy. Policja znalazła nieujawniony gabinet
Prawo dla Ciebie
Nowe prawo dla dronów: znikają loty "rekreacyjne i sportowe"
Edukacja i wychowanie
Afera w Collegium Humanum. Wykładowca: w Polsce nie ma drugiej takiej „drukarni”
Edukacja i wychowanie
Rozporządzenie o likwidacji zadań domowych niezgodne z Konstytucją?
Praca, Emerytury i renty
Są nowe tablice GUS o długości trwania życia. Emerytury będą niższe