Jakie są skutki błędnego pouczenia w decyzji?

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) jednym ze składników decyzji administracyjnej jest pouczenie o prawie wniesienia odwołania, oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, powództwa do sądu powszechnego, sprzeciwu od decyzji lub skargi do sądu administracyjnego, a także o trybie dokonywania tych czynności.

Czytaj także: Wadliwa decyzja – sprostowanie czy uzupełnienie?

Standardy demokratycznego państwa

Nie ma w przepisach k.p.a. sprecyzowanej treści pouczenia. Przyjmuje się, że pouczenie powinno wyraźnie wskazywać rodzaj środka zaskarżenia oraz tryb jego składania, w szczególności termin do jego złożenia, organ, za pośrednictwem którego należy go składać, a także organ właściwy do jego rozpatrzenia. Obowiązek zawarcia pouczenia jest niezależny od tego, czy stronę reprezentuje fachowy pełnomocnik czy występuje w toku postępowania samodzielnie.

Wymóg zawarcia przez organ w rozstrzygnięciu pouczenia realizuje standardy demokratycznego państwa prawnego w postępowaniu administracyjnym. Naruszenie tego obowiązku uniemożliwia stronie korzystanie z prawa podmiotowego w zakresie prawa do odwołania. To naruszenie może przybrać formę: braku pouczenia (niepełnego) albo błędnego pouczenia. Należy pamiętać, że brak pouczenia albo błędne pouczenie nie wpływa na istnienie decyzji, czy też jej ważność. Stwierdzenie takiej wady w toku instancji nie uzasadnia uchylenia tego aktu.

Uprawnienie organu

Z błędnym pouczeniem mamy do czynienia, kiedy zawarte w rozstrzygnięciu pouczenie nie odpowiada przepisom prawa, w szczególności wskazuje nieprawidłowy termin do wniesienia odwołania, czy nieprawidłowy organ, do którego należy odwołanie złożyć. W przypadku, gdy w treści decyzji zawarto błędne pouczenie, nie można potraktować tego jako oczywistej omyłki. Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. "Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żądać jej uzupełnienia (...) co do prawa odwołania (...) albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w  tych kwestiach".

Organ może również z urzędu sprostować pouczenie. Nie ma w procedurze administracyjnej przepisu nakładającego na organ obowiązek sprostowania błędnego pouczenia. Jest to wyłącznie uprawnienie organu. Nieskorzystanie z tego uprawnienia nie rodzi stanu bezczynności organu w tym zakresie (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2017 r., II OSK 2260/16, LEX nr 2340931).

W formie postanowienia

Sprostowanie treści wadliwego pouczenia co do środków zaskarżenia decyzji powinno mieć formę postanowienia. Taka forma sprostowania pouczenia nie została określona wprost w art. 111 § 1b k.p.a., jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że co prawda przepis art. 111 § 1b nie określa formy procesowej sprostowania decyzji w zakresie pouczenia o środkach odwoławczych, jednak czyni to art. 123 § 1 i 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 28 grudnia 2017 r., II SA/Rz 1208/17, LEX nr 2431708). Co więcej, w przypadku wydania przez organ postanowienia o sprostowaniu błędnego pouczenia albo odmowie sprostowania przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia tego postanowienia w drodze zażalenia.

W przypadku sprostowania przez organ pouczenia, zawartego w rozstrzygnięciu, od którego przysługuje środek zaskarżenia, powstaje problem z liczeniem terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Czy w takiej sytuacji termin rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia aktu, którego sprostowanie dotyczy, czy też ulega on przedłużeniu, a początkiem jego biegu jest dzień doręczenia stronie rozstrzygnięcia w przedmiocie sprostowania? W tym zakresie w orzecznictwie prezentowane są odmienne stanowiska. Obecnie przeważa pogląd, że sprostowanie rozstrzygnięcia w zakresie zawartego w nim pouczenia o trybie i terminie wnoszenia środka zaskarżenia modyfikuje moment rozpoczęcia biegu terminu do złożenia środka odwoławczego, ponieważ dopiero od tego momentu strona ma pewność co do prawidłowości pouczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1118/18, Lex nr 2643559).

Nie zaszkodzi stronie

Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. To oznacza, że błędnie pouczona strona ma możliwość skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu, do którego doszło w wyniku zastosowania się do wadliwego pouczenia.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu podanego w błędnym pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu. (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2019 r., II SA/Go 854/18, LEX nr 2687927, per analogiam postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2017 r., II OZ 1206/17, ONSAiWSA2018/6/118). Zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2019 r., II OSK 3409/18, Lex nr 2608317).

Natomiast, jeśli organ błędnie wskazał stronie, że nie przysługuje jej odwołanie, skarga lub powództwo, a następnie strona dowiedziała się o rzeczywistym stanie prawnym już po upływie ustawowego terminu do dokonania takich czynności procesowych, wówczas okoliczność braku pouczenia może jedynie stanowić podstawę do przywrócenia terminu w trybie art. 58 § 2 k.p.a. W konsekwencji, wniosek o przywrócenie terminu, który strona złoży argumentując błędnym pouczeniem powinien zostać uwzględniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 sierpnia 2017 r., II GSK 3250/15, Lex nr 2384089).

Warto również podkreślić, że błędne pouczenie o przysługującym stronie prawie odwołania nie powoduje powstania uprawnienia strony do wniesienia środka odwoławczego błędnie wskazanego w pouczeniu w decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2012 r., II OSK 193/11, Lex nr 1219083).

Brak pouczenia

Od błędnego pouczenia należy odróżnić sytuację, gdy w rozstrzygnięciu w ogóle nie zawarto pouczenia o przysługujących stronie środkach odwoławczych. Część doktryny stoi na stanowisku, że brak pouczenia kwalifikuje się również jako błędne pouczenie. W takiej sytuacji istnieje możliwość jego uzupełnienia. Strona lub podmiot na prawach strony mogą w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Co więcej, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Uzupełnienie decyzji co do pouczenia o środkach prawnych następuje w formie postanowienia.

Zgodnie z brzmieniem art. 111 § 2 k.p.a. w przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu decyzji termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Przyjmuje się jednak, że jeżeli pomimo braku pouczenia, strona złoży odwołanie w ustawowym 14-dniowym terminie od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, będzie ono w pełni skuteczne.

Co istotne, w przypadku braku pouczenia o prawie do odwołania, nie ma zastosowania art. 112 k.p.a., bowiem dotyczy on jedynie sytuacji, gdy pouczenie jest w decyzji, ale nie jest prawidłowe (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lutego 2014 r., sygn. I OSK 3000/12).

Weryfikacja otrzymanej przez stronę decyzji jest niezwykle istotna, bowiem ewentualna wadliwość decyzji determinuje skorzystanie z określonych w k.p.a. instytucji. Termin do wniesienia środka zaskarżenia może zostać zmodyfikowany wskutek skorzystania z wniosku o uzupełnienie decyzji czy sprostowanie pouczenia, choć w orzecznictwie stanowisko to nie było dotychczas jednolite. Wniesienie odwołania po terminie, nawet pomimo złożonego wniosku o przywrócenie terminu, może okazać się brzemienne w skutkach i doprowadzić do uostatecznienia decyzji jeśli strona nieodpowiednio obliczyła termin bądź zakładała modyfikację jego biegu.

Podstawa prawna:Art. 111, 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2018 r., poz. 2096 ze zm.)em