Ani nie uratują, ani nie zrujnują ZUS

Podczas gdy Polska stopniowo zmienia się z kraju dawcy migrantów zarobkowych w kraj ich przyjmujący, mnożą się pytania o bilans migracji – dziś i w dłuższym okresie czasu. W okresie obecnej dobrej koniunktury dominuje myślenie, że to dobrze, iż czasowi pracownicy goście wypełniają luki na rynku pracy. Martwimy się raczej, że wyjadą za lepiej płatną pracą do Niemiec.

Pogorszenie koniunktury też nie jest zmartwieniem, bo wtedy może wyjadą i nie będą korzystali z zasiłków, które w Polsce do szczodrych nie należą. A jeśli nie wyjadą, to chętniej zainwestują w swoje kompetencje, zostaną dłużej, staną się bardziej produktywni, co będzie jeszcze korzystniejsze dla gospodarki.

Taki ciąg logiczny rozważań może prowadzić do wniosku, że nie ma znaczenia, jaką mamy politykę imigracyjną, skoro efekty ekonomiczne są zawsze pozytywne. Dlaczego większość państw ma jednak ją ściśle określoną. Dowody ekonomiczne pełnią tu rolę służebną w ocenie, jaka polityka bardziej się opłaca: polegająca na wspieraniu sezonowej pracy obcokrajowców, co już u nas jest realizowane, czy może długofalowa polityka migracyjna typu osiedleńczego?

Obecnie wśród ekonomistów przeważa pogląd, że nieodzowne będzie przekształcenie migracji gastarbaiterskiej w osiedleńczą, wskazując na korzyści w wypełnianiu luki na rynku pracy, która powstanie na skutek zmian demograficznych. Argumentują, że stabilniejszy długoterminowy pobyt sprzyja rozwojowi kwalifikacji i kapitału ludzkiego obcokrajowców, i przynosi jeszcze większe korzyści dla gospodarki kraju przyjmującego.

Argumenty natury ekonomicznej uzupełniane są wyliczeniami fiskalnymi, które porównują strumień dochodów podatkowych ze strumieniem transferów socjalnych. Poza tym w konkurencji o talent pracowników, najlepiej, aby polityka migracyjna była „inteligentna" i nakierowana na przyciąganie cudzoziemców do deficytowych zawodów.

Z jednej strony argumenty ekonomiczne przemawiają za imigracją, która jest swoistą szczepionką podnoszącą konkurencyjność gospodarki, a z drugiej mamy do czynienia z kosztami migracji, które często są demonizowane. Może dlatego rządy wielu państw, które borykają się z nastrojami społecznymi wokół integracji obcokrajowców, odwołują się do bilansu fiskalnego migracji?

Z reguły – po uwzględnieniu wszystkich korzyści fiskalnych z tytułu płacenia podatków przez migrantów zarobkowych, kosztów transferów społecznych, ale również kosztów usług publicznych – jest on pozytywny. Ostatnie wiarygodne, choć już mocno nieaktualne badanie OECD z 2013 r. oparte na danych z 24 państw rozwiniętych, pokazało, że Polska znalazła się na trzecim miejscu wśród największych beneficjentów imigracji zarobkowej. Naturalnie te szacunki wyglądają dzisiaj zupełnie inaczej, np. w odniesieniu do migracji krótkookresowej, często wahadłowej, dla której w większym stopniu trzeba uwzględniać transfery do kraju pochodzenia, a inaczej w długim okresie w odniesieniu do imigracji osiedleńczej, kiedy w rachunku należy uwzględniać np. wyższe koszty opieki medycznej czy wypłaty emerytur.

Warto tę dyskusję uporządkować, zwłaszcza gdy w przestrzeni publicznej nie wiadomo, o jaki horyzont czasowy chodzi. Z jednej strony słychać głosy, że „Ukraińcy ratują ZUS", jak w artykule „Dziennika Gazety Prawnej" pod tym tytułem, a z innej wskazywane są skutki umowy polsko-ukraińskiej, na co zwracała uwagę „Rzeczpospolita" w artykule „ZUS wypłaci emeryturę Ukraińcowi".

Szybki wzrost liczby imigrantów z Ukrainy

Jaki jest zatem bilans korzyści z migracji zarobkowej obcokrajowców? Według danych ZUS na koniec września 2018 r. ubezpieczonych w ZUS było 569 tys. obcokrajowców. W przeważającej mierze byli to obywatele Ukrainy (ok. 75 proc.). Zamieszczony obok wykres pokazuje dynamiczny wzrost liczby ubezpieczonych Ukraińców w ostatnich pięciu latach. W ubiegłym roku liczba składkujących wrosła do 426 tys. osób na koniec trzeciego kwartału, czyli aż o 35 proc. w stosunku do 2017 r.

Wykres pokazuje też, że zaledwie połowa z nich pracowała na umowach o pracę. Pozostali znacznie częściej niż pracownicy natywni wybierają te kontrakty zatrudnienia, od których płatnicy wnoszą niższe składki na ubezpieczenia społeczne. Są to głównie umowy zlecenia oraz w znikomym stopniu samozatrudnienie w ramach działalności gospodarczej, a także umowy o dzieło – od których w ogóle można nie płacić składek, więc nie obejmują ich powyższe statystyki.

Nieregularne kontrakty, nielegalne zatrudnienie

Mniejsza regularność zatrudnienia oraz korzystanie w większym stopniu z nietypowych kontraktów oznacza w rezultacie niższe wpływy z tytułu danin publiczno-prawnych. Ponadto nie ma wiarygodnych danych o pracy obywateli spoza UE w szarej strefie.

OECD w swoim ubiegłorocznym przeglądzie nt. migracji ostrzega przed stereotypami dotyczącymi liczby nielegalnych migrantów. Przytaczają unijną ankietę Eurobarometer, która pokazuje, że Europejczycy mocno przeszacowują tę liczbę, uważając, że „nielegalnych" migrantów jest co najmniej tyle, ile tych, którzy mają pozwolenie na pobyt. A to nie znajduje potwierdzenia w oficjalnych danych.

W Polsce dodatkowo dane duplikują się, dlatego trudno wyciągnąć wnioski na podstawie np. liczby osób rejestrowanych na pobyt czasowy czy liczby oświadczeń o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcom, co wynikło po części również z wprowadzonych w ubiegłym roku uproszczonych zasad dostępu do pracy sezonowej cudzoziemców. Oczywiście ta większa nieregularność pracy cudzoziemców oraz inna struktura zatrudnienia obcokrajowców niż pracowników natywnych mocno utrudnia szacowanie skutków fiskalnych.

Gwarancja systemowa

Wiadomo, że korzystanie z „tańszych" kontraktów oznacza nie tylko niższe wpływy do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ale również niższe zobowiązania, choć w systemie ubezpieczeń społecznych nie ma pełnej ekwiwalentności. Zaburzenia tej ekwiwalentności systemu są od dawna obecne i tolerowane.

Różne oskładkowanie różnych form zatrudnienia wywołuje efekty dystrybucyjne. Generalnie korzystają ci, co mogą wybrać sobie formę zatrudnienia, a więc wybierają tę najkorzystniejszą z ich punktu widzenia. Najlepszym tego przykładem jest perspektywa systemu emerytalnego. W zasadzie obowiązuje w nim reguła zdefiniowanej składki, zgodnie z którą „ile wniesiesz na swoje indywidualne konto emerytalne, taką będziesz miał emeryturę". Zasadę ekwiwalentności uzupełnia jednak gwarancja systemowa minimalnej emerytury. Oznacza ona, że przy odpowiednim stażu składkowym – 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn – można wnioskować o dopłatę do minimalnego emerytury.

Czy zatem zasadna jest teza, że Ukraińcy „uratują ZUS"? Z dostępnych badań ankietowych wynika, że ich zarobki nie różnią się znacząco od zarobków Polaków: trzy czwarte Ukraińców pracujących w Polsce zarabia ponad 2,5 tys. zł netto miesięcznie według badania „Barometr Imigracji Zarobkowej" z 2018 r. Uwzględniając ten fakt, szacujemy, że Ukraińcy odprowadzili do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) w ubiegłym roku ok. 4 mld zł. Stanowiło to 2,4 proc. wszystkich wpływów składkowych do FUS. Trudno zatem twierdzić, aby przy obecnej liczbie i strukturze zatrudnienia imigranci z Ukrainy byli w stanie wypełnić wartą ok. 45 mld zł lukę pomiędzy dochodami a wydatkami FUS.

Dopłaty do minimalnych emerytur

Należy podkreślić, że polski system emerytalny jest neutralny wobec obywatelstwa, czyli tak samo traktuje ubezpieczonego Ukraińca jak ubezpieczonego Polaka. Osobie urodzonej po 31 grudnia 1948 r. przysługuje emerytura po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego bez względu na długość okresu ubezpieczenia, w oparciu o środki zapisane na koncie emerytalnym. Kwota wypłaty wynika z ich sumy podzielonych przez średnie dalsze trwanie życia. Jeśli wyliczone w ten sposób świadczenie jest niższe od kwoty minimalnej emerytury, po spełnieniu kryterium stażu przysługuje podwyższenie świadczenia do kwoty minimalnej emerytury obowiązującej w Polsce.

Zapisy umowy polsko-ukraińskiej z 2012 r. gwarantują sumowanie okresów niezbędnych do zbadania kryterium tego stażu. Ale również nakazują uwzględnienie kwot emerytur polskiej i ukraińskiej dla określenia, czy i w jakiej wysokości przysługuje dopłata.

Czy rosnąca liczba ubezpieczonych obywateli Ukrainy może wynikać z faktu istnienia tej gwarancji systemowej, biorąc pod uwagę, że wysokość emerytury minimalnej w Polsce po obecnym kursie złotego do hrywny, jest pięciokrotnie wyższa niż na Ukrainie? Odpowiedź na tak zadane pytanie zależy od tego, ilu obywateli Ukrainy będzie chciało pozostać na stałe, ponieważ warunkiem dopłaty do minimalnego świadczenia jest stały i legalny pobyt w Polsce. Na razie zaledwie 340 Ukraińców otrzymuje te dopłaty, co stanowi 0,08 proc. osób ubezpieczonych tej narodowości. Według badań opinii Ukraińców w Polsce zaledwie 11 proc. procent z nich zamierza na stałe osiedlić się w Polsce. Spora część rozważa wyjazd do pracy do innego kraju europejskiego o wyższych zarobkach, głównie do Niemiec, ale przeważająca większość planuje powrót na Ukrainę. Przy takim deklarowanym zainteresowaniu pozostaniem na stałe w Polsce, udział dopłat do emerytur Ukraińców będzie niewielki, choć należy się spodziewać, że dynamika wzrostu będzie szybsza niż dla ogółu emerytur. Być może już część obywateli Ukrainy zdecydowała się ubezpieczyć ze względu na dysproporcję w wysokości minimalnych świadczeń, ale brakuje badań, które potwierdzałyby tę tezę.

Niepokojący dualizm rynku pracy

Ubezpieczenie jest obowiązkiem pracodawcy i bardziej dziwić powinno to, że nadal tylko część obcokrajowców jest ubezpieczonych. A fakt, że połowa z nich pracuje na nietypowych kontraktach, a nie na umowach o pracę, po raz kolejny alarmuje o niekorzystnym zjawisku dualizmu rynku pracy.

Rozważania dotyczące obcokrajowców nie tylko pokazują zagrożenia i szanse z migracji, bo te efekty są na razie marginalne, ale również eksponują bolączki polskiego rynku pracy i systemu podatkowego: brak jednolitości stawek dla kontraktów pracy oraz często niezamierzone efekty dystrybucyjne, jak te które pojawiają się np. w związku z istnieniem gwarancji minimalnej emerytury zależnej od stażu.