Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2017 r. (II OSK 2766/15), w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lipca 2015 r. (VII SA/Wa 2847/14).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę stacji LPG wraz z wyjazdem i placem manewrowym oraz budynkiem typu kontenerowego. Po wykonaniu inwestycji inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie i pozwolenie to otrzymał.
Następnie wojewoda kujawsko-pomorski stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę stała się ostateczna.
W sytuacji stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) uznał, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa).
W rezultacie, PINB po wznowieniu postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowania w drodze decyzji uchylił to pozwolenie. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) utrzymał w mocy tę decyzję. Od decyzji WINB złożona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarga, którą sąd oddalił. Wyrok WSA został jednak uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji (tj. pozwolenia na budowę), na podstawie której wydano inną przedmiotowo zależną decyzję (tzn. pozwolenie na użytkowanie), może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa.
Po wyroku NSA sprawa trafiła do WINB, który stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji WINB podał, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odwołanie od decyzji WINB złożył inwestor. Jednak organ odwoławczy – Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego (GINB) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. GINB podzielił stanowisko WINB, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jako zależna od decyzji o pozwoleniu na budowę (której nieważność uprzednio stwierdzono) jest dotknięta wadą nieważności.
Inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA jednak podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego i oddalił skargę. Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogło pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż obie decyzje dotyczyły tej samej inwestycji. W sytuacji, gdy została stwierdzona nieważność decyzji zezwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie inwestycji zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę. Dlatego zasadnie stwierdzono nieważność pozwolenia na użytkowanie jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.
Od wyroku WSA inwestor złożył skargę kasacyjną do NSA, który jednak ją oddalił. NSA stwierdził, że podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, gdyż zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego (ze skutkiem ex tunc), niewątpliwie przesądza o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji. Jednak brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania. To powoduje zaś, że na nieruchomości pozostałby obiekt wykonany z naruszeniem przepisów prawa (skoro stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na jego budowę), lecz bez możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan rzeczy.
sygnatura akt: II OSK 2766/15
Komentarz eksperta
Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Przygotowanie inwestycji budowlanej pod względem formalno-prawnym nierzadko obejmuje uzyskanie kilku odrębnych decyzji administracyjnych, wydawanych po przeprowadzeniu oddzielnych postępowań administracyjnych. Co więcej, możliwość wydania danej decyzji administracyjnej uzależniona jest od uprzedniego uzyskania innej, przedmiotowo zależnej decyzji, i uzyskania przez tę inną decyzję cechy ostateczności. Dla przykładu, co do zasady, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę możliwe jest po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku, gdy dla terenu planowanej inwestycji nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Po zakończeniu inwestycji w określonych przypadkach konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, jednak wydanie takiego pozwolenia uzależnione jest od tego, aby w obrocie prawnym pozostawała decyzja o pozwoleniu na budowę.
Komentowany wyrok NSA dotyczy zagadnienia związku pomiędzy decyzjami administracyjnymi dotyczącymi tej samej inwestycji budowlanej, a ściślej – skutków prawnych, jakie dla pozwolenia na użytkowania niesie wyeliminowanie z obrotu prawnego (wskutek stwierdzenia nieważności) pozwolenia na budowę. NSA stanął na stanowisku, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powinno skutkować stwierdzeniem nieważności pozwolenia na użytkowanie.
Stanowisko NSA zawarte w omawianym wyroku ma istotne znaczenie dla inwestorów. Nierzadko bowiem zdarza się, że do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę dochodzi wiele lat po zakończeniu realizacji inwestycji i po jej oddaniu do użytkowania. To zaś w konsekwencji, w świetle komentowanego wyroku, skutkować powinno stwierdzeniem nieważności pozwolenia na użytkowanie, co w dalszej kolejności dla inwestora oznaczać może konieczność przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego tzw. postępowania naprawczego – na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
