Ograniczenie prawa własności na potrzeby budowy i trwałego utrzymywania urządzeń przesyłowych może nastąpić na płaszczyźnie prawa cywilnego, poprzez ustanowienie służebności przesyłu, albo w trybie administracyjnym, poprzez wydanie decyzji zezwalającej na zakładanie i prowadzenie określonych urządzeń. W obu przypadkach właściciel nieruchomości powinien otrzymać świadczenie stanowiące rekompensatę ograniczeń w postaci odpowiedniego wynagrodzenia albo słusznego odszkodowania.

W sferze faktycznej powstałe ograniczenia przedstawiają się w sposób zasadniczo tożsamy, jednak zasady określania wysokości wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu i odszkodowania za ograniczenie własności w trybie administracyjnym nie są identyczne.

Sądy miały co robić

Po wprowadzeniu służebności przesyłu do kodeksu cywilnego nastąpił dynamiczny rozwój orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczącego zasad określania wynagrodzenia za jej ustanowienie, co było koniecznością wobec zdawkowej regulacji kodeksowej. Wskazane orzecznictwo stało się podstawą do standaryzacji zasad określania przedmiotowej wartości w środowisku rzeczoznawców majątkowych.

Czytaj także: Zasiedzenie drogi koniecznej - wyrok Sądu Najwyższego

Oba tryby ograniczenia własności na potrzeby sieci przesyłowych i dystrybucyjnych funkcjonują w obrocie prawnym zasadniczo równolegle, dopiero ostateczne zakończenie jednego z nich umową, ostateczną decyzją albo postanowieniem sądu wyłącza możliwość kontynuowania drugiego.

Wskazane wyżej równoległe, a jednocześnie powszechne, korzystanie z obu form ograniczenia własności oraz pośrednio orzecznictwo Sądu Najwyższego i uchwalone standardy zawodowe doprowadziły do przyjmowania w obrocie prawnym uproszczeń i zacierania (albo niedostrzegania) różnic między nimi, które niewątpliwie istnieją w sferze prawnej. Przede wszystkim możliwe jest zaobserwowanie trendu, w ramach którego rzeczoznawcy majątkowi przenoszą do trybu administracyjnego zasady dotyczące określania wartości służebności przesyłu.

Czy takie postępowanie jest zgodne z przepisami prawa i jak zapatruje się na nie Naczelny Sąd Administracyjny? Istotne znaczenie w analizowanym zakresie ma z pewnością wyrok wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny 25 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 460/08. Ten judykat był wielokrotnie przywoływany w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym odszkodowania za ograniczenie własności na potrzeby urządzeń przesyłowych.

Sąd podkreślił, iż odszkodowanie ustalane na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma charakteru cywilnoprawnego i w drodze analogii nie należy stosować do zasad jego określania przepisów kodeksu cywilnego.

„Użyty w omawianej ustawie termin »odszkodowanie« jest tylko językowo zbieżny z takim samym określeniem z kodeksu cywilnego. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości przedmiotowego odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale V dział III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego i nie daje podstaw, wbrew twierdzeniom sądu I instancji, do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego".

Ważna jest w tym aspekcie kolejna uwaga poczyniona przez NSA: „Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 ugn, jest wynikiem legalnego działania administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Przy jego ustalaniu nie można wykraczać poza ramy określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i posiłkować się przepisami kodeksu cywilnego. W obrocie prawnym można spotkać poglądy wskazujące na możliwość stosowania przepisów kodeksu cywilnego dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej do skutków wykonywania czynności władczych. Jako przykład można podać analizowane ograniczenie własności na potrzeby urządzeń przesyłowych albo negatywną dla właściciela zmianę przeznaczenia nieruchomości mocą zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Przepisy i działania bezprawne

Wskazane działania są charakterystyczne dla płaszczyzny prawa publicznego (a nie prywatnego) i mają charakter legalny – nie jest możliwe zatem, jak słusznie zważył NSA, stosowanie do oceny ich skutków przepisów, które wprost odnoszą się do działań bezprawnych.

Powyższy aspekt silnie podkreślił NSA w drugim wyroku odnoszącym się do tej samej materii, wydanym 25 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 461/08:

„Wskazać także wypada, że zakres odpowiedzialności odszkodowawczej za ograniczenie korzystania z nieruchomości, który wynika z zasady określonej w art. 128 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, i wszelkie późniejsze rozważania dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania, nie zawierają odniesienia do przepisów kodeksu cywilnego. Przypomnieć bowiem należy, że odszkodowanie ma cywilnoprawny charakter, jeżeli wynika z czynu niedozwolonego lub z umowy. Jeśli natomiast (tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) jego źródłem jest decyzja administracyjna, to nie posiada ono takiego charakteru. Wtedy to, z uwagi na źródło powstania, można mówić o jego publicznoprawnym charakterze".

Tożsamy pogląd NSA przedstawił w wyroku wydanym 28 września 2010 r. w sprawie I OSK 1605/09.

Stanowisko zakładające wyczerpującą regulację przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wraz z aktami wykonawczymi oraz brak możliwości pomocniczego stosowania przepisów kodeksu cywilnego dominuje także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można przywołać wyroki wydane: przez WSA w Rzeszowie z 7 lipca 2011 r. (sygn. II SA/Rz 397/11) i przez WSA w Łodzi z 16 czerwca 2015 r. (sygn. II SA/Łd 325/15).

Na tle przedstawionych, ujednoliconych w orzecznictwie, zasad ustalania odszkodowania za ograniczenie prawa własności na wyróżnienie zasługują dwa orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane 6 czerwca 2018 r., (sygn. I OSK 141/18 oraz I OSK 89/18). W obu judykatach przedstawiono identyczny pogląd prawny, zatem uzasadnione jest ich łącznie omówienie.

Pierwszy akapit uzasadnienia odnoszący się do analizowanej kwestii stanowi zasadnicze powtórzenie dominującego poglądu, iż odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego, a wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania jego wysokości zostały wyczerpująco unormowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, bez potrzeby i możliwości pomocniczego stosowania przepisów kodeksu cywilnego.

Służebność i odszkodowanie

W dalszej części uzasadnienia NSA podkreślił konkurencyjny charakter cywilnego i administracyjnego ograniczenia własności oraz różnice pomiędzy wynagrodzeniem za ustanowienie służebności przesyłu i odszkodowaniem za wywłaszczenie.

„To ostatnie odszkodowanie (w postępowaniu administracyjnym), z mocy art. 128 ust. 4 u.g.n., powinno odpowiadać tylko wartości poniesionych szkód, a ponadto, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Z racji przedstawionych powyżej w postępowaniu administracyjnym szkoda nie może być wyliczana w ten sam sposób, jak wyliczane jest wynagrodzenie w postępowaniu cywilnym w sytuacji ustanowienia służebności przesyłu".

W rozpatrywanej sprawie powstała jednak kontrowersja.

Polegała ona na zastosowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego zasad dotyczących określania wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu do określenia zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek obowiązku udostępniania jej w przyszłości celem konserwacji urządzeń oraz usuwania ich awarii. Biegły dla określenia tej wartości posłużył się współczynnikiem współkorzystania, charakterystycznym dla pośredniego sposobu określania wysokości wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu.

Wskazany współczynnik przyjęty na poziomie 0,5 (z przedziału 0–1) w ocenie biegłego miał odzwierciedlać równomierne korzystanie z powierzchni części nieruchomości objętej ograniczeniem własności przez jej właściciela i przedsiębiorcę przesyłowego.

Takie założenie NSA uznał za racjonalne, co jednak nie wydaje się prawidłowe, albowiem zakres korzystania z części wywłaszczonej nieruchomości nie powinien być przyjmowany w sposób aprioryczny. Wskazany zakres jest bowiem różny w zależności od rodzaju urządzenia i jego parametrów, nie bez znaczenia jest również przeznaczenie i sposób korzystania z nieruchomości obciążonej.

Dla przykładu utrudnienia w bieżącym korzystaniu z nieruchomości rolnej powstałe na skutek utrzymywania niewielkich słupów energetycznych na gruncie będą większe niż w przypadku utrzymywania słupów wysokich na kilkadziesiąt metrów (które nie stanowią istotnego utrudnienia w uprawie i utrzymują przewody wysoko nad ziemią), nie mówiąc już o rurociągu posadowionym w gruncie poniżej głębokości wykonywania zabiegów agrotechnicznych.

Dodatkowo nie uwzględniono okoliczności, że dostęp przedsiębiorcy do nieruchomości nie jest swobodny i stały, lecz każde jej zajęcie wymaga uzasadnienia potrzebami technicznymi urządzenia. Nie jest zatem prawidłowe ustalenie, że korzystanie z nieruchomości ma charakter zawsze równomierny.

Co jednak ważniejsze, w ocenie NSA (w składzie rozpoznającym analizowane sprawy) posłużenie się współczynnikiem współkorzystania przez biegłego nie przesądza o wadliwości sporządzonego przez niego operatu, skoro biegły wyraźnie wyjaśnił, że uczynił to w procesie określania zmniejszenia wartości nieruchomości, a nie wynagrodzenia – miał na myśli skutki związane z obowiązkiem udostępniania nieruchomości w przyszłości.

„Odnosząc się do argumentu skargi kasacyjnej, że biegły nie mógł posłużyć się wzorem, który jest elementem ustalenia wartości służebności przesyłu, przypomnieć należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego. Zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji dotyczy wiadomości specjalnych. Nie oznacza to, że organ, kierując się doświadczeniem życiowym i zasadami logiki, nie jest umocowany do oceny poprawności operatu. Zwrócić należy uwagę, że postanowienia rozporządzenia jedynie częściowo regulują metodologię określenia wartości nieruchomości dla poszczególnych celów. Uszczegółowienie tej metodologii ma miejsce w oparciu o normy wiedzy (branżowe), którą posiadają biegli. Biegły w ramach swojego doświadczenia zawodowego mógł uznać wzór stosowany przy wycenie wartości służebności przesyłu za przydatny w sprawie. Skarga kasacyjna nie wykazuje natomiast błędu w opinii biegłego, który podważałby przyjętą metodologię wyceny, a wskazuje jedynie na niedopuszczalność zastosowania takiego wzoru".

Jest sprzeczność

Przytoczone stanowisko NSA, mimo iż formalnie nawiązuje do dominującego trendu, zakładającego wyczerpującą regulację u.g.n., wydaje się z nim sprzeczne.

Należy się zgodzić z NSA, iż opinia biegłego podlega ocenie według specyficznych kryteriów, jednak jednym z wyznaczników prawidłowości sporządzenia i rzetelności opinii jest jej zgodność z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W tym przypadku owej zgodności brak, albowiem biegły w procesie określenia wysokości odszkodowania zastosował zasady określania wartości służebności przesyłu. W istocie zatem zastosowane zostały przepisy kodeksu cywilnego oraz ich jednolita wykładnia w orzecznictwie Sądu Najwyższego.

Wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości w pasie służebności oraz nierozłącznie z nim związany współczynnik współkorzystania są charakterystyczne wyłącznie dla prawa cywilnego. Wynagrodzenie to może mieć złożoną strukturę i zawierać w sobie elementy odszkodowawcze, co do zasady jednak wynagrodzenie jest świadczeniem za korzystanie z cudzej rzeczy pozbawionym cech odszkodowawczych, a nawiązującym do rynkowych stawek za odpłatne udostępnianie rzeczy danego rodzaju. Współczynnik współkorzystania jest w tym zakresie istotny, albowiem na potrzeby urządzeń przesyłowych nie występuje korzystanie wyłączne (jak przy najmie albo dzierżawie), ale równoległe z właścicielem nieruchomości.

Zastosowanie kodeksu cywilnego do ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczenie ma w tym przypadku pośredni charakter, jednak niezaprzeczalnie istnieje. Trzeba mieć na uwadze, iż metodologia określania wartości służebności przesyłu została oparta na przepisach kodeksu cywilnego oraz wykładni kluczowych pojęć i przepisów w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Zastosowanie tej metodologii do określania wartości odszkodowania administracyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z dominującym poglądem w orzecznictwie sądów administracyjnych, wykluczającym możliwość pomocniczego stosowania przepisów prawa cywilnego.

Autor jest radcą prawnym i partnerem Sienkiewicz i Zamroch Radcowie Prawni Spółka Partnerska