Kiedy można zmienić pozwolenie na budowę

Nie tylko giganci – deweloperzy, ale także właściciele pojedynczych nieruchomości stają często przed dylematem: co zrobić, gdy po zatwierdzeniu projektu budowlanego zajdzie potrzeba zmiany pierwotnej koncepcji architektonicznej. Zdarza się bowiem, że w toku procesu budowlanego niezbędne jest zmniejszenie liczby kondygnacji, zmiana geometrii dachu, albo po zakończeniu budowy okazuje się, że trzeba zmodyfikować zatwierdzony projekt budowlany.

Zgoda projektanta

Aby dostosować zatwierdzony projekt budowlany do bieżących potrzeb inwestora, a jednocześnie zmniejszyć ryzyko powstania przeszkód na drodze do realizacji tego celu, inwestor powinien opracować dokładny harmonogram działań prawnych. Niezależnie od ścieżki administracyjnej nie może zapomnieć również o uregulowaniu w umowie z projektantem kwestii związanych z wprowadzaniem zmian do projektu budowlanego.

Ważne

Co do zasady nabycie od twórcy egzemplarza projektu budowlanego obejmuje prawo do zastosowania go do jednej budowy (art. 61 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych). Zmiany w projekcie, czyli utworze podlegającym ochronie prawnej, wymagają uzyskania zgody jego autora, nawet jeśli projekt został skutecznie nabyty przez inwestora.

Podczas opracowywania scenariusza działań na drodze administracyjnej należy zadbać przede wszystkim o zsynchronizowanie planowanych czynności z etapem procesu budowlanego, na jakim znajduje się inwestycja, oraz z charakterem zamierzonych zmian.

Należy mieć na uwadze, iż zakończenie procesu budowlanego czyni bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, a ewentualna zmiana wybudowanego obiektu może nastąpić po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 14 stycznia 2014 roku, sygn. akt: II SA/Op 475/13).

To samo dotyczy sytuacji, gdy w toku postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę okaże się, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła na skutek nierozpoczęcia budowy przed upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna lub gdy budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata (art. 37 ust. 1 prawa budowlanego). Z kolei w przypadku gdy proces budowlany jest w toku, perspektywa wprowadzenia korekt do zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę pozwolenia na budowę lub bez takiej zmiany pozostaje dla inwestora otwarta.

Dopuszczalna korekta

Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić wyłącznie na podstawie art. 36a Prawa budowlanego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2009 roku, sygn. akt: II OSK 1407/08). Zmiana decyzji w tym trybie powoduje, że przestaje obowiązywać (chociaż formalnie nie zostaje uchylona) decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna), a w jej miejsce zaczyna obowiązywać nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian, konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej bądź też całkowicie lub częściowo je zmienia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2010 roku, sygn. akt: II OSK 674/09).

Pamiętać należy, iż omawiana zmiana pozwolenia na budowę nie może jednak służyć inwestorowi do:

- eliminacji wad prawnych związanych z postępowaniem administracyjnym lub samą decyzją, zamiennie z jednym z trybów nadzwyczajnych służących wzruszeniu decyzji administracyjnych (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2002 roku, sygn. akt: II SA/Gd 441/00);

- modyfikacji pozwolenia na budowę, gdy istnieje podstawa do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2004 roku, sygn. akt: OSK 594/04);

- zmiany istotnych elementów decyzji przenoszącej na inny podmiot wydane na rzecz wnioskodawcy pozwolenie na budowę (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lipca 2014 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 677/14).

Przed zainicjowaniem postępowania o zmianę pozwolenia na budowę należy przede wszystkim ustalić, czy zamierzone przez inwestora odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy do rozpoczęcia budowy określonej inwestycji wystarczające było zgłoszenie zamiaru jej wykonania, a inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, co do zasady nie można wymagać od niego, aby zamiast dokonania zgłoszenia, wystąpił o zmianę tego pozwolenia.

Przykład

Maria B. uzyskała pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego wraz z konieczną infrastrukturą w zakresie sposobu odprowadzania ścieków (zbiornik bezodpływowy). Zastanawia się, czy zmiana rodzaju urządzenia służącego do odprowadzenia ścieków (tj. budowa przydomowej oczyszczalni ścieków zamiast zbiornika bezodpływowego) będzie wiązała się z obowiązkiem zmiany pozwolenia na budowę.

Budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji techniczno- -budowlanej. Nie jest więc wymagana w tym przypadku zmiana pozwolenia na budowę (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 24 marca 2011 roku, sygn. akt: II SA/Go 72/11).

Wyjątki od zasady

Pewien wyłom od wyżej wskazanej zasady wprowadzono w art. 36a ust. 1a Prawa budowlanego na podstawie ustawy nowelizującej, która weszła w życie 28 czerwca 2015 roku. Nowa regulacja umożliwia wprowadzenie istotnych odstępstw od zatwierdzonych projektów budowlanych dotyczących ściśle określonych inwestycji, zwolnionych na jej mocy od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (a objętych jedynie obowiązkiem zgłoszenia właściwym organom budowlanym), dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Co istotne, określono również, iż zakres tych decyzji ma rozciągać się na całość realizowanych inwestycji (tj. zarówno na pierwotne, jak i zmieniane ich elementy). Wśród nich znajdują się:

- wolno stojące budynki mieszkalne jednorodzinne, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane;

- wolno stojące parterowe budynki stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m2;

- sieci: elektroenergetyczne obejmujące napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, wodociągowe, kanalizacyjne, cieplne i telekomunikacyjne.

Przejście w odniesieniu do tych inwestycji na tzw. tryb ogólny (obowiązek uzyskania pozwoleń na budowę) będzie wiązało się z koniecznością poddania ocenie w ramach postępowań administracyjnych zarówno tych ich części, które inwestorzy zamierzają zmienić, jak również tych, które zamierzają pozostawić w stanie niezmienionym. W ten sposób części inwestycji niepodlegające zmianom zostaną poddane ponownej ocenie w ramach postępowań administracyjnych, które będą miały jednak inny przedmiot i charakter od uproszczonych procedur zgłoszenia, w ramach których zostały uprzednio ocenione przez organy administracyjne.

Wyjątkowość tej nowej regulacji w Prawie budowlanym wyraża się również w „odstępstwie" od zasady, zgodnie z którą prowadząc postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, organ nie powinien ponownie oceniać całego zamierzenia inwestycyjnego. Jest on bowiem związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego powinno ograniczać się jednie do wprowadzonych do niego zmian (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2012 roku, sygn. akt: II OSK 669/11).

Analizując to „odstępstwo", należy mieć na uwadze fakt, iż w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym zgłoszeniem, organ wydaje decyzję administracyjną jedynie wówczas, gdy wnosi sprzeciw bądź nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. W sytuacji gdy organ akceptuje zgłoszenie, przepisy Prawa budowlanego nie przewidują wydania decyzji. Stąd też można stwierdzić, że nowa regulacja jest rozwiązaniem szczególnym w ramach całego postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę.

Tylko istotne odstępstwo

O zmianę pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a Prawa budowlanego powinno się wnioskować jedynie w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Próbę wykazania okoliczności, w których dane odstąpienie zostanie uznane za istotne, podjęto w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego poprzez wskazanie, iż nieistotne odstąpienia w omawianym zakresie nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i są dopuszczalne, o ile nie dotyczą:

- zakresu objętej projektem zagospodarowania działki lub terenu,

- charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

- zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

- zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- oraz nie wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi.

Mogłoby się wydawać, iż każda z wyżej wymienionych okoliczności została sformułowana na tyle jasno i precyzyjnie, że jej zastosowanie nie powinno budzić wątpliwości. Niemniej jednak okazuje się, że projektanci, którym ustawodawca oddał w gestię kwalifikację zamierzonych przez inwestorów odstępstw, w wielu przypadkach nie są w stanie bezbłędnie poradzić sobie z tym zadaniem. Dowodzi tego szereg orzeczeń sądów administracyjnych przyznających rację organom budowlanym kwestionującym charakter odstąpień, objętych zamiennymi projektami budowlanymi. Sądy administracyjne wyrażają w tych orzeczeniach przekonanie, iż o tym, czy projektowana modyfikacja będzie miała charakter istotny, winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku.

Odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego może zatem w poszczególnych sprawach zostać ocenione w odmienny sposób, w zależności m.in. od charakteru obiektu budowlanego i jego rozmiarów (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 maja 2014 roku, sygn. akt: II SA/Gl 1883/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 2 kwietnia 2014 roku, sygn. akt: II SA/Gd 82/14).

Prowadzi to w rzeczywistości do rezultatu, który zdaje się, że nie był zamierzony przez ustawodawcę przy projektowaniu art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane (z przepisu tego wynika, iż projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia). Okazuje się bowiem, że to organ administracyjny rozstrzyga o stopniu odstępstwa od pozwolenia na budowę na zasadzie swobodnego uznania, które oczywiście powinno być szczegółowo umotywowane (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2011 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 2071/10).

Obowiązkowa kontrola

Niewątpliwie dalsze rozpowszechnianie takiej praktyki nie będzie sprzyjało ukształtowaniu się jednolitej wykładni okoliczności, które mogą stanowić istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skutki prawne i finansowe tego stanu rzeczy z całą pewnością będą (a w niektórych sytuacjach już są) najbardziej odczuwalne dla inwestorów.