Samorząd terytorialny: czas na ocenę wykonania budżetu w 2015 r.

Udzielanie absolutorium wójtowi, a w powiecie i województwie zarządowi, należy do wyłącznej właściwości rady (sejmiku). Wynika to zarówno z przepisów ustawy o finansach publicznych, jak i z samorządowych ustaw ustrojowych: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie województwa. Z przepisów tych wynika, że uchwałę w sprawie absolutorium organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady (sejmiku). Jednak zanim taka uchwała zapadnie organ stanowiący winien zapoznać się z określonymi dokumentami zawierającymi informacje o przebiegu wykonania budżetu, wraz z opiniami o rzetelności i prawidłowości sporządzenia tych dokumentów.

Zanim zapadnie uchwała

Uchwałę w sprawie absolutorium rada (sejmik) podejmuje do 30 czerwca roku następującym po roku budżetowym. Jak wyjaśnia Henryk Dzwonkowski (tak w ustawie o finansach publicznych. Komentarz prawno-finansowy, Wydawnictwo Sejmowe 2014 r.) przed podjęciem uchwały w sprawie absolutorium rada (sejmik) mają obowiązek zapoznać się ze:

- sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego (JST),

- sprawozdaniem finansowym,

- opinią biegłego rewidenta z badania sprawozdania finansowego,

- opinią regionalnej izby obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu oraz informacją o stanie mienia JST,

- ze stanowiskiem komisji rewizyjnej będącym faktycznie wnioskiem w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi.

– Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przed podjęciem uchwały w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego powinien także dysponować opinią regionalnej izby obrachunkowej o wniosku komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu – wskazuje Ryszard Paweł Krawczyk, prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi. Jego zdaniem podjęcie przez organ stanowiący uchwały w sprawie absolutorium bez opinii RIO o wniosku komisji rewizyjnej stanowi istotne naruszenie prawa, jeżeli opinia ta mogłaby istotnie zmienić decyzję organu stanowiącego w tym zakresie.

Przesłanki rozgrzeszenia

Podstawą do udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium zarządowi jednostki nie może być wyłącznie ocena samego sprawozdania z wykonania budżetu, gdyż rozpatrzenie sprawozdania to nie to samo, co ocena wykonania budżetu jednostki.

– Nieudzielenie absolutorium zarządowi jednostki samorządu terytorialnego może być wyłącznie następstwem negatywnej oceny działalności finansowej (budżetowej) i poprzedzać je musi uchwała o nieprzyjęciu całości lub w znacznej części sprawozdania finansowego za dany rok – uważa prof. Cezary Kosikowski, z Uniwersytetu w Białymstoku. Według profesora Kosikowskiego, jeśli organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium, nie wykaże i nie uzasadni, że w związku z niewykonaniem zadań istotnych dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej, doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków, i to z winy organu wykonawczego, to nie może podjąć działań skutkujących nieudzieleniem absolutorium.

Nie głosujemy do skutku

Rada (sejmik) może podjąć uchwałę, w której udzieli organowi wykonawczemu absolutorium albo odmówi udzielenia. Może się zdarzyć i tak, że rada w sprawie absolutorium nie podejmie żadnego rozstrzygnięcia. Tak będzie, gdy przedłożona radnym uchwała nie uzyska wymaganej przepisami większości głosów. Jak podkreślono w uchwale kolegium regionalnej izby obrachunkowej w Bydgoszczy, w sytuacji, gdy za żadną możliwością: udzielić lub nie udzielić absolutorium, nie padnie wymagana bezwzględna większość głosów ustawowego składu rady gminy, wynik głosowania w sprawie absolutorium będzie nierozstrzygnięty, a nie ma podstaw do przeprowadzenia kolejnych głosowań (uchwała nr XIII 28/06).

Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Przytoczyć można chociażby wyrok WSA w Kielcach z 31 stycznia 2006 r. (sygn. I SA/Ke 592/05), w którym sąd uznał za dopuszczalne, by kwestia, czy absolutorium zostało udzielone czy też nie, pozostała nierozstrzygnięta.

Konsekwencje uchwały negatywnej

Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) oznacza wystąpienie z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy uchwała została podjęta przed upływem 9 miesięcy od dnia wyboru wójta lub później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji.

- Zgodnie z art. 28a ust. 3 gminnej ustawy ustrojowej, w przypadku nieudzielenia wójtowi absolutorium rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z powodu nieudzielenia absolutorium – wskazuje Stefan Płażek, z Uniwersytetu Jagiellońskiego. I dodaje, że może, ale nie musi, ponieważ to rada gminy decyduje o rozpoczęciu takiej procedury.

Dopuszczalne jest, zatem, że rada gminy nie podejmie uchwały o przeprowadzeniu referendum mimo wcześniejszego nieudzielenia absolutorium wójtowi.

Natomiast w powiecie i województwie uchwała rady (sejmiku) w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. Podobnie jak w gminie ustawodawca upoważnił radę powiatu (sejmiku województwa) do odwołania zarządu w przypadku nieudzielenia absolutorium, ale jej do tego nie zobowiązał. Możliwe jest więc, że rada (sejmik) nie odwoła zarządu, pomimo wcześniejszego nieudzielenia absolutorium z wykonania budżetu.

podstawa prawna: Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 446)

podstawa prawna: Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 814)

podstawa prawna: Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 486)

Kryteria oceny wykonania budżetu

1. Ustalone w budżecie kwoty dochodów są wielkościami minimalnymi, mającymi wystarczyć dla osiągnięcia planowanej równowagi budżetowej. Organ wykonawczy powinien dążyć do osiągnięcia planowanej wielkości dochodów, lecz osiągnąwszy ten pułap, może go przekroczyć bez zgody rady gminy. Przekroczenie planowanej wielkości dochodów budżetowych nie wymaga żadnych zmian proceduralnych budżetu, ani szczególnych upoważnień.

2. Planowane przez radę gminy kwoty wydatków budżetowych są wielkościami maksymalnymi (górnymi granicami) nakładów na poszczególne cele i mają inne znaczenie prawne niż dochody budżetowe. Kwoty wydatków są wiążące dla wójta, jako wykonawcy budżetu, w zakresie, w jakim wyznaczają granice jego legalnego zachowania przez zakaz wydatkowania kwot wyższych od ustalonych w budżecie, chyba, że zostanie uruchomiona specjalna procedura dokonania tych zmian.

3. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wskazują kryteriów prawidłowej gospodarki finansami komunalnymi. Prawidłową jest taka gospodarka, która jest zgodna z prawem i zasadami ekonomii, celowa i rzetelna. Biorąc pod uwagę, że o celach komunalnej gospodarki finansowej w decydującym stopniu przesądza rada gminy w uchwale budżetowej, należy uznać, iż wójt gminy odpowiada głównie za zgodne z prawem, oszczędne (ekonomiczne), celowe i rzetelne wydatkowanie.

4. Na etapie podejmowania uchwały budżetowej nie są możliwe do przewidzenia wszelkie stany wymagające sfinansowania z budżetu, jak również wszystkie okoliczności związane z realizacją przewidzianych w budżecie zadań.

5. Instytucja absolutorium jest podsumowaniem wykonania budżetu. Stanowi element zamykający gospodarkę finansową gminy i środek kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Przedmiotem absolutorium jest ocena gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość, której wójt – jako organ wykonawczy – ponosi odpowiedzialność.

6. Granice wydatków wyznaczone w uchwale budżetowej wskazują zadania uznane za istotne dla społeczności lokalnej, z tym, że nie mogą być traktowane, jako cel sam w sobie. Dokonując oceny wykonania budżetu, rada powinna to czynić w sposób kompleksowy, odnosząc się do budżetu, jako całości. Nie może natomiast przy ocenie wykonania budżetu koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach.

7. Nie kwestionując znaczenia wydatków inwestycyjnych dla zaspokojenia potrzeb wspólnoty, przy ocenie wykonania budżetu należy uwzględniać też wykonanie budżetu w innym zakresie (oświata, kultura), które są może mniej wymierne, ale mają kapitalne znaczenie dla zaspakajania potrzeb wspólnoty.

8. Obowiązkiem organu stanowiącego jest rozważenie przyczyn rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym oraz zakresu odpowiedzialności organu wykonawczego za ten stan. Realizacja inwestycji zależy nie tylko od zabezpieczenia środków w budżecie, ale także od innych czynników, jak uzyskanie stosownych pozwoleń, uwarunkowań związanych z realizacją programów pomocowych, harmonogramem przedsięwzięć wspólnych.