Kto odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową gminy

Gmina planuje zmienić obsługę bankową budżetu i wybrać – na podstawie uchwały rady – lokalny bank spółdzielczy. W projekcie są zapisy o umowie między wójtem a bankiem. Jako postawę prawną podano art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 264 ustawy o finansach publicznych i art. 3531 Kodeksu cywilnego. Czy jest to prawnie dopuszczalne?

Nie.

Czytaj także: Zobowiązanie wieloletnie trzeba ująć w prognozie finansowej gminy

Każde działanie organu administracji publicznej musi mieć upoważnienie ustawowe. Założenie to wynika m.in. z art. 7 Konstytucji, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona w tym przepisie zasada legalności zobowiązuje organy władzy publicznej, a więc także organy samorządu terytorialnego (rada gminy, wójt), do działania na podstawie i w granicach prawa. Ma to zaś szczególne znaczenie w kontekście pytania, które dotyczy spraw związanych z prowadzeniem gospodarki finansowej gminy.

Ustosunkowując się do sugerowanej propozycji gminy dotyczącej podstawy prawnej uchwały w sprawie wyboru banku do bankowej obsługi budżetu, wskazać należy na treść wspomnianych regulacji art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z ust. 1 wynika, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z ust. 2 pkt 15 wynika z kolei, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Na kanwie wspomnianych przepisów warto odnotować stanowisko podane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 15 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Ke 709/10) gdzie m.in. stwierdzono: Regulacja art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełnia jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy.

Z powyższego wynika więc, że przytoczone regulacje ustawy o samorządzie gminnym nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek merytorycznej uchwały przez radę gminy, w tym dotyczącej kwestii objętej zapytaniem. Musi bowiem istnieć ku temu dodatkowe uzupełniające upoważnienie z przepisu rangi ustawowej.

Przy takim założeniu konieczne jest zatem znalezienie odpowiedniej podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy sugerowanej uchwały. Niestety, nie można jej wywieść ani z regulacji art. 3531 Kodeksu cywilnego (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), ani z art. 264 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).

Z tego pierwszego przepisu wynika, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Jest to tzw. zasada swoboda umów. Jednak regulacja ta nie może być argumentem za legalnością proponowanej uchwały, bowiem ów przepis wyraża jedynie ogólną zasadę cywilistyczną dotyczącą zawierania umów, a nie rozstrzyga o kompetencji do podjęcia uchwały przez konkretny organ jednostki samorządu terytorialnego.

Podobnie odnieść się należy do istoty zastosowania wskazanego art. 264 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że bankową obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykonuje bank wybrany na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych.

Warto jednak zauważyć, że ten przepis stanowi ogólnie o zasadzie wyboru banku i podobnie jak ww. regulacja kodeksu cywilnego nie rozstrzyga relacji kompetencyjnych w tym zakresie pomiędzy organami jednostki samorządu terytorialnego. Mało tego, ze wspomnianych przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 1986 ze zm.) wynika, że za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiada kierownik zamawiającego (art. 18 ust. 1), względnie inna wyznaczona osoba.

Jak zaś postanowiono w art. 2 pkt 3 tej ostatniej ustawy, przez kierownika zamawiającego należy rozumieć osobę lub organ, który zgodnie z obowiązującymi przepisami, statutem lub umową jest uprawniony do zarządzania zamawiającym, z wyłączeniem pełnomocników ustanowionych przez zamawiającego. W odniesieniu do struktury organizacyjnej gminy, takim organem jest z pewnością wójt gminy. Wynika to ze stosownych regulacji ww. ustawy o samorządzie gminnym. Na uwagę zasługują choćby tu art. 60 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy o samorządzie gminnym, czy art. 247 ust. 1 w zw. z art. 264 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Ze wskazanych regulacji ustawy o samorządzie gminnym wynika, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (art. 60 ust. 1), do zadań wójta należy w szczególności wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 2 pkt 4). Z kolei art. 247 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że budżet jednostki samorządu terytorialnego wykonuje jej zarząd, zaś zgodnie z art. 264 ust. 2 tej ustawy – zasady wykonywania obsługi bankowej określa umowa zawarta między zarządem jednostki samorządu terytorialnego a bankiem.