Ministerstwo Rozwoju przesłało do konsultacji społecznych projekt zmian ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP). Proponowane zmiany należy ocenić pozytywnie. Ich celem jest wyeliminowanie części problemów, które praktycy PPP (zarówno ze strony publicznej, jak i prywatnej), wskazywali jako bariery w szerszym zastosowaniu projektów PPP.

Analiza korzyści

Warto zwrócić uwagę na fundamentalną zmianę podejścia projektodawcy w przypadku podejmowania przez zamawiających decyzji o zastosowaniu modelu PPP dla realizacji zadań: projekt ustawy wprowadza obowiązek przeprowadzenia przed wszczęciem postępowania w sprawie wyboru partnera prywatnego przez zamawiających oceny efektywności realizacji przedsięwzięcia w ramach PPP. Co prawda trudno jest zrozumieć, dlaczego ocena efektywności miałaby być przeprowadzana wyłącznie dla projektów PPP, w których partner prywatny wybierany jest w trybie konkurencyjnym, a przypadku innych długoterminowych czy kapitałochłonnych umów finansowanych ze środków publicznych, przeprowadzenie takiej analizy nie jest konieczne.

Przykład

Jeśli gmina będzie chciała utworzyć własną spółkę gminną i powierzyć jej realizację inwestycji (czy usługi publicznej) bezprzetargowo (na zasadach „in-house"), żadnych analiz „korzyści" przeprowadzać nie musi. Rozwiązanie to na pewno nie jest systemowo spójne i wymagałoby zmiany podejścia.

Negatywny test

Jeszcze większa zmiana w tym zakresie czeka jednostki sektora rządowego, które będą zobowiązane do przeprowadzenia tzw. „negatywnego testu PPP". W przypadku dużych, finansowanych ze środków budżetu państwa inwestycji, których wartość ma przekraczać 300 mln zł, partnerstwo publiczno-prywatne ma stać się podstawową metodą finansowania inwestycji. Minister rozwoju może dopiero wydać zgodę na odstępstwo od modelu PPP, jeśli dana jednostka budżetowa uzasadni, że PPP nie jest korzystną metodą realizacji inwestycji. Jednak nie można zapominać, że zgodnie z definicją „przedsięwzięcia" w rozumieniu ustawy o PPP, partnerstwo publiczno-prywatne, to nie tylko finansowanie infrastruktury. To także (obowiązkowe) utrzymanie lub zarządzanie w okresie umowy danym elementem infrastruktury przez partnera prywatnego, co jest różnicą w stosunku do tradycyjnego zamówienia publicznego. A zatem, jeśli zakładana zmiana ustawy zostanie wprowadzona, to każda kluczowa inwestycja rządowa (np. Centralny Port Lotniczy) powinna zostać przeanalizowana z perspektywy efektywności wydatkowania środków publicznych (przede wszystkim w modelu PPP, a więc przy finansowaniu i utrzymaniu inwestycji przez inwestora prywatnego w całym okresie umowy PPP). „Negatywny test PPP" ma nie dotyczyć projektów współfinansowanych z funduszy europejskich.

Partnerstwo w formie spółki kapitałowej

Nowelizacja planuje wprowadzenie dość istotnych zmian ułatwiających realizację PPP w formie wspólnej spółki z partnerem prywatnym. Obecne przepisy, poprzez błędną redakcję, przewidywały utworzenie nowej spółki dla realizacji przedsięwzięć, pozostawiając duże wątpliwości czy np. partner prywatny może przystąpić do spółki już istniejącej. Ustawodawca wprowadził rozwiązanie umożliwiające dopuszczenie przystąpienia partnera prywatnego do istniejącej spółki (także w drodze objęcia akcji albo udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym). To ciekawe rozwiązanie, ponieważ może prowadzić do „czasowej" prywatyzacji dużych podmiotów publicznych (np. MPEC, czy MPWIK) w drodze ustawy o PPP.

Przykład

Jeżeli podmiotem publicznym będzie spółka ze 100 proc. kapitałem gminnym, to partner prywatny może (na okres realizacji przedsięwzięcia (np. rozbudowy bloku energetycznego lub sieci wodno-kanalizacyjnej), stać się większościowym udziałowcem takiej spółki publicznej i przejąć zarządzanie taką spółką.

Zmiany istotne dla samorządów

Szczególnie pozytywnie oceniam wprowadzenie dla jednostek samorządu terytorialnego podstawy prawnej dla przekazania dotacji celowej do kosztów realizowanej inwestycji przez partnera prywatnego. Dzięki temu, zostanie rozwiana wątpliwość, w jakiej formie przekazać część wynagrodzenia w formie dotacji. Gminy, ze względu na obowiązujące zasady związane z obliczaniem indywidualnego wskaźnika zadłużenia, szczególnie poszukiwały możliwości klasyfikacji części wynagrodzenia partnera prywatnego jako wydatku majątkowego, w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Po wprowadzeniu przepisów, gminy będą mogły przekazywać dotację celową do kosztów inwestycji, a więc pokrywać wydatki związane z inwestycją realizowaną przez partnera prywatnego i w konsekwencji, tę część wynagrodzenia klasyfikować wprost jako wydatek majątkowy.

Ustawa o drogach publicznych

Ciekawa zmiana dotyczy regulacji dotyczących płatnego parkowania. Do tej pory, ustawa o drogach publicznych restrykcyjnie wyznaczała limity stawek tej opłaty oraz warunki jej pobierania (np. tylko w dni powszednie). Propozycja wprowadza rozwiązania szczególne dla zasad parkowanie w ścisłych centrach miast i dzielnicach dużych miast (zabudowa śródmiejska w miastach o liczbie powyżej 200 tys. mieszkańców).

W tych lokalizacjach, rada gminy samodzielnie będzie mieć o wiele większą samodzielność w kształtowaniu wysokości, które nie będą mogły przekraczać trzykrotności stawek opłat w „zwykłej" strefie płatnego parkowania. Stawki opłaty będą mogły być zróżnicowane w zależności od lokalizacji danego parkingu, a opłaty będą mogły być pobierane w ciągu całego tygodnia, a nie tylko w dni robocze.

Co ważne, w kontekście realizacji projektów PPP, do pobierania opłat za parkowanie uprawnieni byliby nie tylko zarządcy drogi, ale także zarządcy parkingu. Zmiany te na pewno stwarzają dużym miastom możliwość bardziej elastycznego podejścia dla tworzenia rozwiązań w zakresie polityki parkingowej i szerszego wykorzystania PPP jako metody realizacji zadań publicznych z inwestorami prywatnymi.

Brak zmian w zakresie VAT

Niestety, nowelizacja ustawy o PPP nie wprowadza postulowanych przez środowisko zmian w zakresie rozliczeń podatku VAT (tj. potwierdzenia że projekty PPP to całościowe przedsięwzięcia a świadczenia są kompleksowe, obejmujące łącznie budowę i utrzymanie). Obecnie, przeważające stanowiska izb skarbowych i wyroki sądów wskazują na konieczność odprowadzenia przez partnera prywatnego podatku VAT za wykonane usługi budowlane bezpośrednio po zakończeniu inwestycji, pomimo że nie otrzymał płatności za wykonaną usługę (opłaty cząstkowe będą rozłożone w całym okresie umowy), co w konsekwencji może prowadzić do wzrostu kosztów całego projektu dla strony publicznej. ?

Autorka jest senior associate w Praktyce Infrastruktury i Energetyki Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka