Gminna ewidencja zabytków jako instytucja niekonstytucyjna

Instytucja gminnej ewidencji zabytków, w ocenie wielu prawników narusza obowiązujący porządek prawny i została ustanowiona w sposób, który ogranicza w niedozwolonym zakresie prawa właścicieli nieruchomości gwarantowane postanowieniami art. 21 ust.1 i art. 64 ust.3 Konstytucji RP.

Aktualizacja: 22.03.2019 12:15 Publikacja: 22.03.2019 11:30

Gminna ewidencja zabytków jako instytucja niekonstytucyjna

Foto: AdobeStock

Jak bowiem można pogodzić konstytucyjną ochronę własności, gdy jej ograniczenie może nastąpić w każdym czasie i bez jakiegokolwiek udziału właściciela w działaniach podjętych przez administrację gminną, a nawet bez obowiązku powiadomienia go o tych działaniach zarówno w trakcie jak i po ich zakończeniu? Czy przepisy ustawowe pozwalające administracji na tego rodzaju niespodzianki nie naruszają istoty prawa własności ? Jak mogło dojść do tak poważnych naruszeń fundamentalnych zasad prawa przez ustawodawcę? Stopniowo. Dawna ustawa o ochronie dóbr kultury z 15.02.1962 r. znała instytucję ewidencji, jako jedną z form ochrony dóbr kultury. Zgodnie z art.13 ust.2 – wójt (burmistrz, prezydent) miał obowiązek prowadzić ewidencję dóbr kultury nie wpisanych do rejestru zabytków a znajdujących się na jego terenie. Korelowało to z przepisami art.11 ustawy, nakazującymi uwzględnianie ochrony dóbr kultury w lokalnych budżetach, planach miejscowych i regionalnych oraz w innych aktach prawa stanowionego na szczeblu lokalnym.

Czytaj także: Wpis do ewidencji zabytków nie może być dowolny

W owych czasach rozróżniano zabytki od dóbr kultury, co zapewniało jasność porządku prawnego – wpis do rejestru oznaczał ograniczenie prawa swobodnego dysponowania rzeczą, zaś pojecie „dobro kultury" było rozumiane szeroko i obejmowało wszelkie formy i postaci „nośników" wartości kulturowych, nawet niematerialne. Jednoznaczność przepisów była ceniona przez prawników zwłaszcza w postępowaniu karnym, gdyż usuwała wątpliwości co do przedmiotu ochrony prawnej lub definicji dobra naruszonego działaniem sprawcy. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 23.07.2003 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 2187, dalej w skrócie: „uoz") odeszła od tradycyjnego porządku pojęciowego, wprowadzając rozmytą definicję zabytku oraz pozorne rozróżnienie ochrony od opieki nad zabytkami. Od tej pory nie ma już „dóbr kultury". Wszystko jest lub może być "zabytkiem". Obraza przepisów konstytucyjnych nastąpiła za sprawą, wprowadzonych później, przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego, a mających ścisły związek z gminną ewidencją zabytków, gdyż określiły one daleko idące skutki prawne wpisu do tej ewidencji. Ustawą z 18.03.2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 75, poz. 474) ustawodawca dokonał rozszerzenia kompetencji organów służby konserwatorskiej, wprowadzając zmiany w art. 53 ust.4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.), i w ten sposób, rozszerzając zakres uzgodnień przewidziany w art. 60 ust.1 tejże ustawy – poprzez wprowadzenie obowiązku uzgodnienia z konserwatorem zabytków nie tylko lokalizacji inwestycji celu publicznego ( art. 51 i 53 ustawy), ale także w stosunku do wszelkich pozostałych decyzji lokalizacyjnych. Kolejna zmiana dokonana w art. 3 powołanej wyżej ustawy zmieniającej, zmieniła brzmienie przepisów art.39 ust.3 Prawa Budowlanego ( Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Uwzględnienie w powołanym brzmieniu art. 39 ust.3 Prawa budowlanego „obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków..." nadało gminnej ewidencji zabytków charakter aktu władczego, bo to wpis do ewidencji stał się podstawą do wydawania nakazów i zakazów indywidualnie kształtujących uprawnienia właścicieli i posiadaczy nieruchomości.

W art. 24 ustawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego otrzymał delegację do wydania rozporządzenia, w którym m.in. - zgodnie z ust.4 - powinien uregulować „przesłanki, od których spełnienia jest uzależnione włączenie kart ewidencyjnych i adresowych do ewidencji, a także ich wyłączenie z tych ewidencji." Delegacja ta nie została wykonana przez Ministra. Rozporządzenie wykonawcze z 26.05.2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem ( Dz. U. z 2011 r. nr 113, poz. 661) nie uregulowało przesłanek merytorycznych wpisania do ewidencji, ani też okoliczności uzasadniających wyłączenia obiektu z ewidencji zabytków.

W praktyce spotykane są różne formy prowadzenia w gminach ewidencji. W wielu przypadkach jest to zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta) lub załącznik do uchwały rady gminy. Zdarzają się także po prostu pliki w urzędowym komputerze lub skoroszyty kart adresowych na półce, w szafie. Forma prowadzenia ewidencji nie jest bez znaczenia, gdyż od niej zależy podstawa prawna ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Gdy mamy akty normatywne pochodzące od organów gminy (wójt, rada), to podstawą akcji przed sądem jest art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Gdy ewidencja ma inną, mniej sformalizowaną postać, to podstawą do skargi sądowej musi być art.3 §2 pkt.4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Gminna ewidencja zabytków stała się środkiem sprawowania władzy konserwatorskiej, takim samym jak rejestr zabytków, a zarazem nie wymagającym żadnych formalności! Nadzwyczajna atrakcyjność tej formy ochrony polega także na tym, że ustanawia ją gmina ale władcze środki oddziaływania uzyskuje inny organ - konserwator zabytków.

W orzecznictwie pojawiła się koncepcja, że skoro do gminnej ewidencji zabytków nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to nie może być w tych sprawach mowy o przestrzeganiu zasad ogólnych ( art. 6-10 kpa) procedury administracyjnej (vide wyroki NSA: II OSK 2189/13; I OSK 713/15).

Aktualnie, z inicjatywą naprawczą wystąpił Naczelny Sąd Administracyjny, który 13.06.2018 r. ( sygn.akt. II OSK 2781/17) skierował do Trybunału Konstytucyjnego zapytanie prawne, czy art.22 ust.5 pkt.3 uoz, w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art.64 ust.1 i ust.2 w związku z art.31 ust.3 Konstytucji RP oraz z art.1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dn. 20.03.1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz.175 ze zm.). Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się pod sygn.akt. P 12/18. Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do tego postępowania popierając wątpliwości wyrażone przez NSA i wnioskując o uznanie niezgodności zakwestionowanego przepisu z Konstytucją.

Postanowienie NSA oraz konsekwentna od lat postawa RPO w sprawie ewidencji zabytków zasługuje na uznanie, nawet jeśli uważamy, że problem nie tkwi w zagadnieniach proceduralnych (pominięcia ustawodawczego), a w gruncie rzeczy konieczne jest nakłonienie ustawodawcy do refleksji nad celem i sensem ewidencji zabytków, jako prawnej formy ochrony, konkurencyjnej do rejestru zabytków oraz do rozważań na temat ustawowej definicji zabytku.

Wyrok TK, (pomijając znane powszechnie aspekty jego potencjalnej wadliwości z przyczyn ustrojowych), może spowodować usunięcie stanu prawnego obrażającego Konstytucję (sic!) Trzeba bowiem pamiętać, że obecnie, właściciele zaskoczeni niespodziewanym wpisaniem ich nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie mogą skorzystać z roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 417(1) Kodeksu cywilnego, bo ich dochodzenie przeciwko gminie lub Skarbowi Państwa wymaga uprzedniego stwierdzenia, we właściwym postępowaniu, niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Jeśli przyjmiemy, że wpis do gminnej ewidencji zabytków nie ma charakteru aktu normatywnego, to pewne szanse dają przepisy art. 417 KC, o ile powód zdoła wykazać przed sądem „niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej". Ale jak tego dokonać? Bez merytorycznego rozstrzygnięcia TK w omawianej sprawie, każda z tych ścieżek wydaje się nadzwyczaj trudna i nie dająca szans na sukces. A problem jest palący, bo wpis nieruchomości do gminnej ewidencji, jako czynność pozbawiona wymogów formalnych, może nastąpić w każdej chwili w odniesieniu do każdej nieruchomości, powodując, w majestacie prawa, zablokowanie możliwości zabudowy, rozbudowy, rozbiórki, remontu lub innej zmiany dotyczącej nieruchomości. Zatem, merytoryczne rozstrzygnięcie TK jest konieczne.

Dr nauk prawnych Robert Waszkiewicz – Radca Prawny

Jak bowiem można pogodzić konstytucyjną ochronę własności, gdy jej ograniczenie może nastąpić w każdym czasie i bez jakiegokolwiek udziału właściciela w działaniach podjętych przez administrację gminną, a nawet bez obowiązku powiadomienia go o tych działaniach zarówno w trakcie jak i po ich zakończeniu? Czy przepisy ustawowe pozwalające administracji na tego rodzaju niespodzianki nie naruszają istoty prawa własności ? Jak mogło dojść do tak poważnych naruszeń fundamentalnych zasad prawa przez ustawodawcę? Stopniowo. Dawna ustawa o ochronie dóbr kultury z 15.02.1962 r. znała instytucję ewidencji, jako jedną z form ochrony dóbr kultury. Zgodnie z art.13 ust.2 – wójt (burmistrz, prezydent) miał obowiązek prowadzić ewidencję dóbr kultury nie wpisanych do rejestru zabytków a znajdujących się na jego terenie. Korelowało to z przepisami art.11 ustawy, nakazującymi uwzględnianie ochrony dóbr kultury w lokalnych budżetach, planach miejscowych i regionalnych oraz w innych aktach prawa stanowionego na szczeblu lokalnym.

Pozostało 87% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Kup teraz
Prawo karne
Przeszukanie u posła Mejzy. Policja znalazła nieujawniony gabinet
Prawo dla Ciebie
Nowe prawo dla dronów: znikają loty "rekreacyjne i sportowe"
Edukacja i wychowanie
Afera w Collegium Humanum. Wykładowca: w Polsce nie ma drugiej takiej „drukarni”
Edukacja i wychowanie
Rozporządzenie o likwidacji zadań domowych niezgodne z Konstytucją?
Praca, Emerytury i renty
Są nowe tablice GUS o długości trwania życia. Emerytury będą niższe