Uchwała o gminnym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi to prawo miejscowe - wyrok WSA

Prokurator regionalny zaskarżył uchwałę rady miasta z lutego 2018 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2018 r. Uzasadniając skargę uznał, że uchwała ta, jest aktem prawa miejscowego, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera ona bowiem również postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, skierowane do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie w nim określonym. Tymczasem zaskarżona uchwała nie została ogłoszona we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, a brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji równoznaczny jest z istotnym naruszeniem prawa. Uchwała ta nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.

Rozbieżności w orzecznictwie

W odpowiedzi na skargę ra da miasta wniosła o jej oddalenie w całości. Jej zdaniem, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi nie stanowi aktu prawa miejscowego, ponieważ nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, regulujących uprawnienia i  obowiązki bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów.

– Jest to zatem akt kierownictwa wewnętrznego i stanowisko takie jest szeroko akceptowane przez wojewódzkie sądy administracyjne – wskazał samorząd. Rada powołała się przy tym na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w tej kwestii, przytaczając treść uzasadnień wyroków zarówno NSA jak i wojewódzkich sądów administracyjnych.

Rada miasta podkreśliła, że skoro sam ustawodawca nie przesądził, czy uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, stanowi akt prawa miejscowego, konieczne jest każdorazowe dokonywanie oceny jej treści by ustalić, czy dany akt zawiera normy ustanawiające po stronie obywatela prawa lub obowiązki, czy wywiera „skutki zewnętrzne". Chodzi o to, czy nakłada na oznaczony rodzajowo krąg osób członków społeczności lokalnej obowiązek określonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w hipotezie zawartych w nim przepisów. Tymczasem we wniesionej skardze prokurator w żaden sposób nie wykazał, jakoby zaskarżona uchwała zawierała jakąkolwiek normę o charakterze generalnie - abstrakcyjnym, określającą prawa lub obowiązki obywatela.

Rada nie zgodziła się też z poglądem, że jeżeli norma zawiera postanowienia, dzięki którym obywatel wie jak się zachować w określonej sytuacji, to należy tę normę traktować jako przepis powszechnie obowiązujący. W takim bowiem wypadku jako przepisy powszechnie obowiązujące należałoby traktować większość aktów kierownictwa wewnętrznego wydawanych przez organy gminy.

Bezpieczeństwo publiczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skargę prokuratora należało uwzględnić. W uzasadnieniu przyznano, że orzecznictwo nie jest jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis.

Odwołano się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1001/17), który wskazał że, program jest aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania organu, który ją ustanowił. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa – zaznaczono. Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się już stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego.

WSA w Gdańsku zauważył, że postanowienia uchwały są zarówno istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zagrożonego np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt, czy też stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mają więc one znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy.

Jak wyjaśniono dalej, okoliczność, że określone w treści przedmiotowej uchwały zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych, a nie jednostkowych (np. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, odławiane bezdomnych zwierząt, sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, dokarmianie wolno żyjących kotów, zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt) wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne.

– Postanowienia uchwały regulujące powyższe kwestie zawierają bowiem wypowiedzi skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów w celu wskazania im określonego sposobu zachowania w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia – podkreślił WSA. Za przykład podano przepis uchwały, w którym stwierdzono, że interwencyjne odławianie bezdomnych zwierząt następuje na zgłoszenie mieszkańców, organizacji społecznych i służb publicznych.

– Uprawnienie to adresowane jest generalnie do wszystkich mieszkańców gminy i  osób przebywających na jej terenie, a jego korelatem jest obowiązek gminy (schroniska dla zwierząt) do określonego zachowania we wskazanych okolicznościach. Wynika z niego bowiem stały obowiązek organu do wyłapywania bezdomnych zwierząt na interwencję obywateli – wskazał WSA.