Prokurator regionalny zaskarżył uchwałę rady miasta z lutego 2018 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2018 r. Uzasadniając skargę uznał, że uchwała ta, jest aktem prawa miejscowego, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera ona bowiem również postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, skierowane do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie w nim określonym. Tymczasem zaskarżona uchwała nie została ogłoszona we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, a brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji równoznaczny jest z istotnym naruszeniem prawa. Uchwała ta nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.
Rozbieżności w orzecznictwie
W odpowiedzi na skargę ra da miasta wniosła o jej oddalenie w całości. Jej zdaniem, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi nie stanowi aktu prawa miejscowego, ponieważ nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, regulujących uprawnienia i obowiązki bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów.
– Jest to zatem akt kierownictwa wewnętrznego i stanowisko takie jest szeroko akceptowane przez wojewódzkie sądy administracyjne – wskazał samorząd. Rada powołała się przy tym na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w tej kwestii, przytaczając treść uzasadnień wyroków zarówno NSA jak i wojewódzkich sądów administracyjnych.
Rada miasta podkreśliła, że skoro sam ustawodawca nie przesądził, czy uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, stanowi akt prawa miejscowego, konieczne jest każdorazowe dokonywanie oceny jej treści by ustalić, czy dany akt zawiera normy ustanawiające po stronie obywatela prawa lub obowiązki, czy wywiera „skutki zewnętrzne". Chodzi o to, czy nakłada na oznaczony rodzajowo krąg osób członków społeczności lokalnej obowiązek określonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w hipotezie zawartych w nim przepisów. Tymczasem we wniesionej skardze prokurator w żaden sposób nie wykazał, jakoby zaskarżona uchwała zawierała jakąkolwiek normę o charakterze generalnie - abstrakcyjnym, określającą prawa lub obowiązki obywatela.
Rada nie zgodziła się też z poglądem, że jeżeli norma zawiera postanowienia, dzięki którym obywatel wie jak się zachować w określonej sytuacji, to należy tę normę traktować jako przepis powszechnie obowiązujący. W takim bowiem wypadku jako przepisy powszechnie obowiązujące należałoby traktować większość aktów kierownictwa wewnętrznego wydawanych przez organy gminy.