Chociaż podział terytorialny kraju na mniejsze jednostki przeprowadzany jest z uwzględnieniem charakterystyki poszczególnych terenów, ma w sobie element sztuczności. Zdarza się, że tereny silnie ze sobą powiązane poprzez np. bliskie położenie, podobne potrzeby mieszkańców, zbliżone uwarunkowania geograficzne, historyczne i kulturowe znajdują się w obrębie różnych gmin.
Gdyby nie możliwość współpracy, każda z gmin samodzielnie musiałaby realizować nałożone na nią zadania na rzecz mieszkańców podległych jej terenów (np. organizować transport publiczny, zaopatrzenie w wodę, odbiór odpadów komunalnych), co byłoby zarówno mniej efektywne, jak i bardziej kosztowne. Jednocześnie wszelkie inicjatywy gospodarcze leżące poza zakresem administracyjnych zadań gminy (takie, których realizacja na którymś etapie wiąże się z koniecznością opodatkowania VAT) ograniczać musiałyby się do terenów jednej tylko jednostki, względnie musiałyby być realizowane na szczeblu powiatowym lub wojewódzkim.